习近平不能完全掌控中国的海上行为

　　2014年5月14日, 在越南海岸外大约210公里海域，从越南巡逻船上看到的中国海警船。越南船只靠近中国在有争议水域部署的一座石油钻井平台时，会遭到中国船只抵近拦阻。

　　总部在悉尼的洛伊国际政策研究所（Lowy Institute for International Policy）的中国问题专家琳达?雅各布森（Linda Jakobson）最近发表题为《中国无法预测的海洋安全参与者》的研究报告说，中国的海洋政策和行为受到许多海事安全参与机构的影响，并非仅仅由中共最高领导人习近平一人独断干坤。

　　她认为，这些机构以习近平在主权问题上的强硬立场为借口追求自身目的，他们行动的不确定性令中国在南中国海的行为难以预测，更具威胁性。

　　习近平亲掌海洋安全

　　近年来，分析人士曾用“九龙治海”形容中国多家机构涉及海事问题，而外交部地位低下，中国缺乏统一的国家安全政策。

　　但习近平执政后不断巩固自己的权力，同时，中国在南中国海问题上的立场似乎更趋强硬。

　　习近平将建设海洋强国作为他提出的“中国梦”的一部分，并强调维护海洋权益的重要性，将其纳入中国的核心利益。

　　此外，他亲自领导与海洋决策有关的中央领导小组，如中央海洋权益工作办公室和中央国家安全工作领导小组（也即中央外事工作领导小组）。去年年底成立的中央国家安全委员会也由他亲自挂帅。

　　在海上执法方面，他重组中国国家海洋局，并将原来分属于不同部门的五个海上执法力量中的四个——海监、渔政、边防海警和海上缉私警察整合成为中国海警。

　　一些分析人士认为，习近平的这些举措表明他意在亲自掌控海洋安全政策，以便更有效地制定海洋政策和加强中国的海上执法能力。

　　多方搅海

　　然而，琳达?雅各布森有不太一样的观点。她在研究报告中说，虽然习近平大权独揽、亲自掌管多个部门，但是仍有众多与海事有关的部门和利益集团能够影响中国海洋政策的制定和执行。这些部门和集团包括中央部委、海军、海事执法部门、沿海地区地方政府、国有能源企业、渔民等。

　　她认为，习近平确立了中国维护海洋权益的大方向，但并没有明确具体的政策，因此，各级部门、地方政府以及军事、准军事和非军事机构在制定和落实具体政策时有很大余地。此外，她认为，这些部门和机构在施加影响时往往有自身的经济和政治目的，而且它们之间争权夺势、各自为政的情况也时有发生。

　　她在接受美国之音采访时说：“虽然国内和国外视习近平为强势领导人，但是因为中国体制的运作方式，因为官僚体系的挑战，一个国家主席不可能掌控所有事情，所以，尽管习被视为强势领导人，那些参与方确实有机会推进他们自身的目的。”

　　这位在中国生活了20年的澳大利亚学者在报告中举例说，一些人，尤其是海南省官员，多年来一直游说高层，试图在开发有争议的帕拉塞尔群岛(中国称西沙群岛)附近水域的项目上获批。她还指出，一些地方官员有时会为了经济利益先斩后奏。

　　她还说，据她了解，新成立的中国海警局跟中国海洋局挂一个牌子，行动上却受公安部指导。她说，这种双重指挥的管理模式，加上重组整合过程中的人事调整，引发了部门内的权力斗争。

　　雅各布森说，“习近平显然不可能掌控每一项以中国名义制定的决策和行动。”但她认为，即便如此，习近平却不能谴责以维护中国主权的名义进行的行动，因为在民族主义情绪高涨的政治环境下他不能示弱，同时他也需要依靠那些部门和集团维持共产党的执政地位和党内统一。

　　钻井平台事件是否为高层授权？

　　美国国防大学中国军事事务研究中心主任菲利浦?C?桑德斯博士（Phillip C. Saunders）在接受美国之音采访时表示，他也认为有不同的部门影响中国海洋政策的制定和执行，但是他说，它们施加影响的前提是中国领导层认为需要在南中国海主权问题上更加强硬。他同时认为，对于中国的海上活动，不可能没有中国领导层的授权。

　　他说：“我认为，这类事情不可能在没有高层授权的情况下发生，军演肯定是，像5月部署海上钻井平台那类事情必须要有高层的授权，因为涉及国有企业中海油、中国人民解放军海军，还有中国海警。要进行那类行动，我认为需要有高层的政治授权，那类行动也确实反映了牵涉各部委、海警和军方等所有参与机构的精心计划。”

　　其他一些分析人士也认为，中国近年来在南中国海采取的咄咄逼人的行动反映的是习近平本人的大战略布局，他在利用大到军事力量、小到渔船等民间力量来宣誓中国主权，一步步扩大中国的实际控制。

　　行为不确定更具威胁性

　　但是雅各布森表示，习近平没有一个胁迫邻国的“大战略”。

　　不过她说，因为存在众多海事安全机构和利益集团，因为它们之间利益相争、各自为政，外界难以预测中国在南中国海的行为。她认为，这种不确定性比系统性的胁迫战略还具威胁性。

　　她说：“如果有一个系统性胁迫的大战略，就可以预测中国计划做什么，就可以做好准备。但如果是不确定的，如果不知道谁在什么时候能够推进他们自身的利益、推进他们的计划、把行动允许的范围推至界限，那要比有一个大战略还会引发局势的不稳定。”