北京治港机构混乱暴露体制之弊

一个巴掌拍不响。香港问题一步步演变至今，除了检视香港自身这个“内因”外，也需要看到“外因”在其中所起的作用，尤其是中央治港机构扮演的角色。

治港机构乱局谁之过？

香港回归以前，在诸多对港的最高决策机构中，除了中央政治局常委掌握重大事项决定权、领导权统筹全局外，另有“三驾马车”，也即同时隶属中共中央和国务院的港澳事务办公室（简称港澳办）、外交部中负责处理涉港问题的机构以及香港新华社中俗称“大新华”的中共港澳工作委员会。

回归之后，“三驾马车”都发生了不同程度的变化。外交部成立驻港特派员公署，主要负责处理香港与外国政府和国际组织之间的外交事务。国务院重组香港新华社，将“大新华”分拆出来另建中联办，延续既定的联络各方、收集信息、统战等角色。但2003年《基本法》第23条立法失败之后，中央开始重构中联办，在原有职能基础上增加了选举支持、政治势力协调等政治任务。

这样的任务增设，以及治港机构本身职能的混乱，导致的一个直接后果便是，无一机构能够成为香港事务的最终拍板者，但是每一个机构都能插手进来，以自身为主导成为一个利益链条。回归以来，三家治港机构在行政级别上都是部级单位，谁也不是谁的上级。因为没有办法统一起来，以至于凡是有关香港的事情，事无巨细都要中央高层来拍板。

中央治港机构如同“九龙治水”难以统一（图源：多维新闻网）

1997年之后，依然沿用了回归前的体制，问题自然也没有变。涉港机构中，只是把外交部驻港特派员公署放到了香港，增加了驻港部队，还有本地的特区政府。这就变成了港澳办、中联办、特区政府组成的“新三驾马车”。港澳办设在中央，其与特区政府的关系是什么？能领导特区政府吗？特区行政长官要对中央负责，具体是对谁负责？当发生了占中，谁来对特区行政长官传达中央指令？要知道，过往特区行政长官到北京，都是与国家领导人“对谈”，直到2015年才开始改成上下级的座位安排。中央与特区政府的关系尚且未厘清，更何况港澳办与特区政府的关系呢？

香港一旦发生什么事情，难以解决的不是人的问题，而是机构的扯皮。这是体制的弊端，而且香港回归以后这个格局就没有变过。一直到2003年才有了港澳协调小组，就是将20多家涉港机构协调起来。但协调机构不是一个正常的国家建制设计。从全世界的经验来看，中央政府要管理香港这样高度自治的地方，一定要有一个独立的、高度集权的、垂直管理的机构。就像英国当年那么多殖民地，有一个独立的、高度集权化的最高权力机构。而香港在回归后，对港治理是高度分权的，类似于九龙治水，无法落实负责制。

这样的治理体系一点都不够现代化。多头管理的结果，导致在治港问题上始终缺乏稳定的政策思路，一直在“大和解”和“大镇反”两个端摇摆。两种思路交错摆荡的结果，更加剧了港人的猜疑情绪，使得港人对中央治港政策“一头雾水”。

而除了治港机构设计失当外，处于一线的中联办的角色失当，更被认为是香港问题持续恶化的主要原因。《基本法》中明确规定，中央人民政府各部门不得干预香港特区自行管理事务，香港事务由行政长官自行管理等，但特首在民意方面的认受性差，使其不得不依靠中联办扶持，这就促使中联办不断“越位”，甚至坊间有“西环治港”一说。胡国兴参选特首提出的“22条立法”议题，似乎就是针对“西环治港”而来。

被资本扭曲的政治生态

涉港机构本身的混乱，也产生了颇为恶劣的连带效应。腐败，便是最显著的连带效应之一，也是令港人非议不断的一个问题。当中国大陆正在大刀阔斧进行反腐败斗争之际，在香港连前行政长官和政务司长都因贪腐而锒铛入狱，跨内地和香港两地立足的治港机构却如同一股清流，不仅未见有高级别官员落马，甚至连“苍蝇”也很鲜见，这本身就令人质疑。

对于治港机构的“宽大处理”，是不能也，还是不为也？寻迹中国大陆的腐败源头，是自资本大规模流入开始一步步走向权力腐化之“亡党亡国”危机边缘的，中共的反腐战是一场政治自救运动。这样的场景，在过往的封闭社会是无法想象的，也是无法实现的。中联办成为权力特区或有维持香港稳定的特别国家理性，但无视其权力腐败及工作模式畸变显然不利于治港初衷实现。

再看香港，作为国际商业、贸易及金融枢纽，早在港英政府时期就被称为“下金蛋的鹅”，回归后更是成为中国经济的“桥头堡”。试问：在这样一个奉自由市场经济为金科玉律的地方，腐败怎么可能没有滋生的温床？涉港机构又何以成为清水衙门？要知道，“两制”拓展的制度空间本身，也给治港机构腐败提供了可能。

北京显然也意识到了问题所在，即便未言明，却也在按部就班酝酿着一场风暴。比如中纪委于2016年中旬首次将国务院港澳事务办公室党组和港澳基本法委员会纳入巡视范围，巡视组反馈的问题就很直接，“党的领导不够坚强有力，贯彻中央有关决策部署不够扎实，执行干部选拔任用程序不够严格，选人用人满意度较低……”

资本流入加剧腐败的同时，也为官商共治提供了温床。个中逻辑在于，资本介入成为主导，逐渐演变为代表资本利益的牟利工具。利用这一工具，资本利益很容易完成对掌握着公共资源与权力官员的围猎与俘获。“主导—工具—围猎”三步走之后，权力和代表资本利益的利益集团普遍结合形成权贵资本主义的变种，即“官商共治”的格局。

这样的格局，不仅加剧了香港的深层次结构性矛盾，也让整个社会的流动性陷入僵局。一个很明显的现象是，港区商人特别是富二代，通过不同渠道大量就任中国人大代表和政协委员。根据多维新闻的统计梳理，在全国代表层面，官商代表比例远远压过专业人士代表比例。而在省、市一级中，这种“有钱就能当代表”的现象更为普遍。一旦资本完成与权力的合谋，成为人大或政协代表，这一头衔便被排在名片最突出的位置。用一位不具名港区代表的话说，“如果没有全国、省、市人大代表或政协委员头衔，会有一定的‘落伍感’。”港人内地贿选问题牵涉多方，需要关注解决。

北京航空航天大学法学院副教授、一国两制法律研究中心执行主任、中国港澳研究会理事田飞龙在接受本刊记者采访时，也着重揭示了这一点。“我们在香港政治上确实有偏颇，太过照顾建制派的官二代、富二代，而这些人无论从能力还是口才都不如泛民，从立法会辩论就能看出来。泛民就会觉得中共全用小人，是羞辱香港人的智商，羞辱香港人的自治能力。原来港英时期行政体系吸纳能力很强，而我们现在的吸纳能力是不足的。”

也许人们需要反问：拥有突出政治地位且被赋予诸多特权的港区代表，作为游走于两地、起着纽带和桥梁作用的存在，究竟能否真正代表700万港人？当然，不容否认的是，在众多港区代表中，依然有范徐丽泰、谭慧珠、梁爱诗、陈婉娴等积极角色的存在，但谁能保证“一只老鼠害不了一锅汤”？何况在陆港矛盾一触即发的今天。