中国对巴拿马运河的渗透为何令美国担忧？

2024年12月31日，巴拿马举办了纪念美国移交巴拿马运河25周年的纪念日，其总统强调运河永远在巴拿马人手中。这明显在回应几天前美国当选总统唐纳德·特朗(Donald Trump)要求巴拿马归还运河控制权，并认为中国在巴拿马运河影响力过大的言论。

作为连接大西洋和太平洋的重要水道，巴拿马运河自1914年通航以来便承载着巨大的经济和军事价值。随着中国积极渗透全球具有战略重要地位的港口、运河和岛屿，巴拿马运河也成为美中围绕战略咽喉新角力的重要一环。

美国国安专家认为，中国对巴拿马运河的渗透的确对美国构成安全威胁。尽管美国成功收回巴拿马运河的阻力很大，但特朗普政府可以通过更强硬的立场和手段限制中国在巴拿马运河及该地区的战略投资和建设。

巴拿马总统称运河在巴拿马人手中

巴拿马运河于1914年落成，由美国建造。根据约二十年前由几天前刚刚离世的美国前总统杰米·卡特(Jimmy Carter)和巴拿马民族主义领导人奥马尔·托里霍斯(Omar Torrijos)签署的条约，于1999年12月31日移交给巴拿马。

巴拿马现任总统何塞·劳尔·穆里诺(Jose Raul Mulino)当日在纪念日仪式的讲话中说：“在这特别的一天，我们既为运河掌握在巴拿马手中的25周年感到开心，又为(美国)前总统卡特的逝世感到悲痛。”

穆里诺在演讲中还表示，“除了巴拿马，没有其他人参与运河建设。请放心，运河将永远在我们手中。”他没有点名特朗普，但很多人认为这是对特朗普前几日言论的回应。

特朗普12月21日晚间在他的社交媒体“真相社交”(Truth Social)上发帖称：“我们的海军和商务受到了非常不公平且不明智的对待。巴拿马收取的费用太荒谬了。”“这种对我们国家的彻底‘敲诈’将立即停止。”

特朗普还说：“这本应只属于巴拿马管理，而非中国或其他任何人。我们绝不允许，也绝不会让它落入错误的人之手！”此发言似乎警告中国可能对这条通道产生影响。

不过，穆里诺上周回应称，不会就运河控制权与川普进行谈判，并否认中国对运河有任何影响力。

中国外交部发言人毛宁12月27日回应说，“中方将一如既往尊重巴拿马对运河的主权，承认运河为永久中立的国际通行水道。”

中国对巴拿马运河的渗透令美国人担忧

全球约5%的海运交通通过巴拿马运河，这条运河于1914年启用，使船只避免了绕行南美洲南端的漫长而危险的航线。巴拿马运河贡献了巴拿马国内生产总值的6%和财政收入的20%。自2000年以来，该运河为巴拿马国家财政注入了约280亿美元。

美国是巴拿马运河的最主要用户，占运河货运量的74%，其次是中国，占21%。华盛顿智库国际战略研究中心(CSIS)在2021年的一份报告中称，北京“在运河内外日益增强的存在，使这条水道成为中美争夺势力范围的导火索”。

据《华盛顿邮报》报道，特朗普即将上任的拉美事务特使毛里西奥·克拉弗-卡隆(Mauricio Claver-Carone)12月23日表示，特朗普要求收回巴拿马运河，意在明确表明“数十年来美国商业为中国在美洲的增长和战略布局提供资金的时代已经结束”。

关于巴拿马运河对美国的重要性，特朗普12月21日Truth Social上的长贴中也说得很明白。他写道：“巴拿马运河对美国经济和国家安全发挥着关键作用，因此被视为美国的重要国家资产。安全的巴拿马运河对美国商业以及海军从大西洋到太平洋的快速部署至关重要，并大大缩短了到美国港口的运输时间。美国是该运河的第一大用户，超过70%的过境货物都来自或驶向美国港口。”

特朗普2023年曾在社交媒体网站X上接受福克斯新闻原主持人塔克尔·卡尔森(Tucker Carlson)采访时，宣称中国“控制”并经营着巴拿马运河。特朗普说，“如果我当总统，他们就会退出，因为我和习的关系非常好”，并称“他(习近平)尊重这个国家。他尊重我，他会退出的。我们不能让他们管理巴拿马运河。巴拿马运河是我们建造的。本来就不应该给巴拿马。”

2017年，巴拿马与台湾断绝外交关系，承认台湾是中国的一部分，这为中国在该地区的重大基础设施项目投资和投标铺平了道路。近40家中国公司已在巴拿马开展业务，涉及采矿、金融、物流和电信等多个领域。巴拿马也加入了中国的“一带一路”倡议。

中国企业岚桥集团(Landbridge)2016年控制了玛格丽塔岛，并将其变成了巴拿马最大的大西洋港口，该港口位于西半球最大的科隆自由贸易区。总部位于香港的和记黄埔集团(Hutchison Whampoa)根据巴拿马于2021年续签的25年特许经营权，经营着巴拿马运河两端的两个关键港口，即太平洋上的巴尔博亚港和加勒比海上的克里斯托瓦尔港。中国还正在准备建造第四座横跨运河的大桥。

2018年12月，中国领导人习近平还专门访问了巴拿马。当时的巴拿马总统胡安·卡洛斯·巴雷拉(Juan Carlos Varela)在欢迎声明中表示，习近平的到访有助提升巴拿马在区域内的地位。

美国南方司令部多次对中国在关键基础设施，包括深水港口以及网络和太空设施方面的投资提出警告，称这些设施“有可能被用于恶意商业和军事活动的军民两用用途”。

佛罗里达国际大学公共政策研究所国家安全事务副主任勒兰德·拉扎勒斯(Leland Lazarus)告诉美国之音，令人担忧的是，如果中美在台湾海峡或南中国海爆发冲突，而美国海军需要迅速将船只从大西洋通过巴拿马运河运往太平洋，中国公司可能会拖延这些行动。

“中国所有主要的航运和港口管理公司都不可避免地受到中国共产党的影响，几位总经理和董事长都是中共党员。中国 2017 年颁布的《国家安全法》要求中国公司支持中国的国家安全利益。这意味着中共可以影响中国港口管理和航运公司的行动，以服务国家利益。 ”他说。

在西半球，中国国有企业目前已经建造、资助或运营了几个位于战略水道上的港口和相关基础设施，其中包括巴拿马运河。拉扎勒斯指出，即使没有发生激烈冲突，中国海军和情报部门也可能利用港口监视美国海军和商船。他指出，多年来，解放军海军研究人员一直在撰写有关“战略优势”的文章，即解放军海军可以利用的海外地区，以保护中国的海外经济利益。

“这并不一定意味着中国将建立更多像吉布提这样的军事基地，但中国海军可以利用全球 129个由中国国有或私营公司拥有或运营的港口，用于军事或监视目的，”他说，“像同方威视（NUCTECH）和上海振华重工（ZPMC）这样的中国国有企业可能会使用港口扫描设备和货物起重机从朋友和对手那里收集专有商业数据。美国官员此前曾对中国在非洲、中东和东南亚修建的港口表达过类似的担忧。”

华盛顿智库传统基金会的谢尔比·卡勒姆·戴维斯国家安全与外交政策研究所副主席维多利亚·科茨(Victoria Coates)在X上写道，“中国对巴拿马运河的渗透是其在拉丁美洲资产网络中的一颗明珠，其中包括 40个可供中国军舰在大西洋和太平洋停靠的港口”“更不用说秘鲁的钱凯了。美国越早意识到中国已经从大西洋到太平洋在西半球建立了基础设施控制权就越好”。

《中国即将崩溃》一书作者、美国专栏作家章家敦(Gordon Chang)12月28日在接受福克斯新闻台采访时也警告说，中国可以有很多方式在战争时期封锁巴拿马运河。

“这是一个更广泛的问题，因为中国可以利用其在南美洲和中美洲的影响力，在战争时期干扰美国军事资产的持续流动和部署,”他说，“这对我们很重要，因为我们在大西洋和太平洋都有海军，要把军舰从一个地方运到另一个地方，我们依赖巴拿马运河。”

中国难以真正“控制”巴拿马运河

由于中国政府在巴拿马运河区运营方面投入了大量资金，引发了人们对运河中立性的担忧。不过，巴拿马圣玛利亚安提瓜大学(Santa María La Antigua University)教授国际公法的副教授阿隆索?伊卢卡(Alonso Illueca)对美国之音表示, 中国和中共难以真正“控制”巴拿马运河，因为缺乏有效的法律依据。

“从这个意义上说，提出的问题应该集中在中国或中共或习近平用来在巴拿马施加影响的方法上，因为从法律上讲，它不能’控制’巴拿马运河，也不能有任何形式的军事存在。此外，《永久中立条约》还有一项议定书，包括了台湾在内的 40 多个成员国，将中立制度扩展到美国和巴拿马之外。”他说。

根据1977年9月7日美国和巴拿马签署的《关于巴拿马运河永久中立和营运的条约》(TREATY CONCERNING THE PERMANENT NEUTRALITY AND OPERATION OF THE PANAMA CANAL, 以下简称《永久中立条约》)第五条，只有巴拿马共和国才能运营巴拿马运河，以及在其国家领土内维持军事力量、防御阵地和军事设施。

鉴于这一点, 他说, 中共用来在巴拿马施加影响的主要方法是引入腐蚀性资本，特别是在港口和桥梁等基础设施项目中。“美国认为巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港都是双重用途设施，这意味着它们可以很容易地从商业用途转变为军事用途。如果美中国爆发战争，维护运河的中立制度更符合美国的国家利益。”

伊卢卡回顾历史指出，在第二次世界大战中，美国在巴拿马政府的同意下在运河上建立了防御设施，但德国人和日本人都计划攻击运河。

“巴拿马仍然是美国的亲密盟友，如果中国将巴拿马运河武器化或关闭，巴拿马、美国和其他40个中立制度成员国不作出反应并阻止这一结果的可能性是荒谬的。”他说。

特朗普的“门罗主义”和“夺回”巴拿马运河的阻力

除了重申对巴拿马的主张，特朗普还在社交媒体上宣布美国“拥有和控制格陵兰对国家安全至关重要”。对此，不少分析人士认为，第二届特朗普政府可能会更加彻底地回归“门罗主义”，加强对西半球事务的参与和对华竞争。他曾在2018年的联合国演讲中称“门罗主义”为“我们国家的正式政策”。

“门罗主义”是19世纪初美国对欧洲列强的警告，即美国将抵抗欧洲殖民主义和对西半球的干涉。但二战后，美国对门罗主义的依赖逐渐减弱，并于1979年放弃了对巴拿马运河的控制。冷战结束后，西半球的战略地位重要性继续下降。

1977年签署的另一项《巴拿马运河条约》(Panama Canal Treaty of 1977)中的修订条款赋予美国和巴拿马在运河运营“受到干扰”时使用“军事力量”恢复运作的权利。

不过，巴拿马圣玛利亚安提瓜大学的伊卢卡表示，尽管巴拿马运河是美国和世界的重要资产，每年美国40% 的集装箱运输都要经过这条运河，负责美国在拉丁美洲所有军事活动的美国南方司令部的主要职责之一就是保卫巴拿马运河，但如果美国用武力收回运河将给美国可能会带来更多的问题。

“巴拿马运河是巴拿马的国家资产，由美国总统吉米·卡特签署并经美国国会批准的《永久中立条约》确立，并载入巴拿马宪法。任何试图恢复这一地位的行为都将违反国际法，包括‘条约必须遵守‘的准则，并将遭到巴拿马人民、国际社会和《永久中立条约》议定书其他 40个成员国的强烈反对。”他说。

美国如何应对中国在巴拿马的影响力？

伊卢卡建议，美国可以通过继续与志同道合的国家和巴拿马等地区盟友接触，有效地反击中国在巴拿马以及该地区的扩张和影响。“中国或中共善于利用其他国家的战略弱点，如腐败、专制倾向和无视人权。在这方面，对抗中国或中共的一个关键战场是在价值观方面，继续促进透明度、民主和人权。”

此外，伊卢卡指出，美国需要继续推动巴拿马的自由市场政策，特别是在运河周边地区，促进公共竞标参与者的多元化，包括英国、欧盟和加拿大等其他参与者；与巴拿马联手让中国遵守《巴拿马永久中立议定书》，承认该运河的永久中立制度。值得一提的是，中国目前是联合国安理会唯一一个未加入该议定书的常任理事国。

佛罗里达国际大学的拉扎勒斯建议，美国应继续向巴拿马当地政客施压，确保中国在运河周围的合法经济活动不会演变为军事或监视目的；激励更多美国私营公司竞标巴拿马的基础设施项目(目前，美国国际发展金融公司(DFC)不能在巴拿马开展业务，但未来也许可以改变);加强当地的调查性新闻，以审查有权批准项目的当地官员和中国公司，例如，中美洲新闻组织“公开资料”(Expediente Abierto)报道了中国在巴拿马等地某些项目中存在的腐败和不透明度问题。

乔治·华盛顿大学国际事务和国际商务副教授诺埃尔·毛雷尔(Noel Maurer)对美国之音表示，尽管通过武力或者直接购买收回巴拿马运河的可能性不高，但美国可以重新和巴拿马就《永久中立条约》进行谈判，要求美国船只享有优先通行权或者更低的通行费用，以及对于反对中国在巴拿马投资采取更激进的立场。

“特朗普政府将重新在西半球扮演更加积极的角色，基本上就是通过拿出大棒并告诉拉丁美洲各国政府，你们不应该与中国合作，”他说，“如果发现集装箱港口确实有中国士兵，那么美国可以在第二天进行干预。我认为这种干预甚至在巴拿马也会受到欢迎。巴拿马会非常愤怒，巴拿马公众会非常愤怒。”

2018年，中国政府提议在运河入口处修建一座大使馆时，曾遭到巴拿马民众的强烈反对。

毛雷尔表示，美国和巴拿马政府重新谈判的筹码项包括外交手段、经济制裁，以及封锁或干预的威胁等等。

毛雷尔认为，巴拿马政府此前和中国做生意似乎纯粹是出于商业原因，现在是重新审时度势、做出抉择的历史时刻：“像所有拉丁美洲人一样，巴拿马人从未真正相信过，美中之间的冲突会升级为第二次冷战，但它已经升级为第二次冷战，因此拉丁美洲政府需要重新评估对中国的态度。”

2023年，美国驻巴拿马大使玛丽·卡门·阿蓬特(Mari Carmen Aponte)也曾表示，巴拿马可能很快不得不在美中之间站队。