只教“选举”的西方NGO 我问他们：那治理呢？

2019年12月，联合国的国际法院在海牙就缅甸军方对罗兴亚人实施暴行一案举行听证会，昂山素季亲自出庭为被指控的“种族屠杀罪”进行辩护。

事实上，昂山素季并没有必要亲自出庭，她只是缅甸政府的国务资政，既不是总理、总统，也不是司法部门的负责人，更不是“军方”的一员，她完全可以让别人去海牙。长久以来，她是国际舞台上的“民主偶像”，而缅甸军方在国际舞台上则一直是“独裁恶魔”的角色，为什么“民主偶像”要亲自为“独裁恶魔”辩护呢？

昂山素季的角色变化让很多西方“民主人士”深感失望，他们的失望始于两年前罗兴亚人的大逃亡，甚至三年前当昂山素季通过民主选举成为缅甸领导人之后，就有人开始感到失望，因为她没有坚守民主的“普世价值”。

昂山素季的变化，反映了缅甸“民主化”的曲折路径，其中不乏发人深省的启示。

昂山素季成为“民主偶像”始于1988年的缅甸民主运动。那时的奈温军人政府的政策极为失败，民生困苦不堪，1988年仰光爆发了学生运动，很快运动扩展到全国，吸引了社会各界人士的奋勇投入。昂山素季那时恰好从英国来到仰光照顾她病重的母亲，面对如此的大动荡、大变局，她感到了义不容辞的责任，领导组织了全国民主联盟，投身民主运动。

在1990年的缅甸议会选举中，全国民主联盟获得了80%的席位，但是军政府不承认选举的结果，拒绝交出权力，还将昂山素季长期软禁。她没有屈服，在恶劣的环境中坚持为民主奋斗献身，她因此获得了1991年的诺贝尔和平奖，西方国家还授予了她许多荣誉头衔。

经过长期的斗争，民主之光终于在2011年以后开始逐渐显现，军人政府一步步退让，2012年的议会补选使昂山素季当选为议员，2015年的议会大选使民主联盟成为了执政党，2016年昂山素季成为了缅甸的实际领导人。

2013年我去过缅甸，那时正是民主化的起步时期，我接触了很多缅甸人，听他们热切地谈论民主，其中有88学生运动的领导人，有在西方非政府组织中工作的人员，有曾经参加少数民族叛军但后来成为商人的人士，也有在政府机构中工作的知识分子，有部长、有议员……我听到他们述说对民主的期盼，还有对民主的理解。

在那时的缅甸，我也看到了一些民主化引起的问题，虽然只是蛛丝马迹，但却是后来大问题的祸根，譬如罗兴亚人问题。

缅甸的民主化和罗兴亚人问题

在2013年的仰光街头，有很多演讲会的海报，上面印着演讲者的头像，不少是身穿袈裟的佛教僧侣。其中有些活动，正是和罗兴亚问题有着微妙的牵连。

刚看到这些抢眼海报的时候，我还以为这些演讲会是民主化之后的言论自由产物，问了缅甸朋友才知道，搞社区演讲会在缅甸有很长的传统，并不是民主化之后才出现的。社区的演讲会很多是佛教僧侣搞的，讲述佛教理念，传授禅修方法，五花八门。作家也在社区搞演讲会，朗诵他们的诗歌，讨论他们的小说。政治活动分子搞的演讲会，则传播他们的政治诉求，多数诉求是与社区事务相关的。在这样的社区演讲会中，听众可以提问，讲者和听者可以进行讨论。演讲者在演讲会中虽然具有强大的话语权和影响力，不过由于听讲者可以提问讨论，也使听众具有了一定的影响力，尤其是在讨论社区相关的问题时，听众的参与影响力更为强大。

这是很有特色的缅甸国情：独特的社区公共空间、独特的社区民众参与、独特的言论自由。在公共空间演讲是西方民主推崇的“言论自由”“集会自由”，很多人也觉得这大概是西方文化中的独特元素，是促成民主政治的元素，雅典民主时代的广场辩论就是个好例子，想不到缅甸也有这样的“类元素”。

这个缅甸传统特色的社区演讲会元素，在民主化中有了新的发展。我在仰光参加过一个演讲会，不是僧侣主讲的，而是一位民主运动活动分子组织的。他是1988年民主运动的学生领袖，曾经被军人政府关押了很多年。那天晚上他的演讲会是在一个社区的空场上，搭建了简陋的舞台，下面放着一排排的白色塑料椅子，来听演讲的人很多。舞台上挂着全国民主联盟的旗帜，还有昂山素季的照片。会场周围有小摊贩，卖各种食品，有人边吃边听演讲，显得挺悠闲。

在社区演讲会场的周围，有卖食物的摊贩，有人买了食物边吃边听讲。

当时的僧侣演讲会题目各式各样，其中有些激进的僧侣，在演讲中宣扬极端观念，不少涉及了罗兴亚问题。正是这些激进极端的观念，埋下了社会撕裂、暴行泛滥的祸根。由于罗兴亚人信奉伊斯兰教，这些激进的佛教僧侣将罗兴亚人视为损害佛教的分子。他们指责罗兴亚人在缅甸散布伊斯兰教，侵害了佛教，他们号召佛教徒去“护佛”，为了“护佛”就应该去打击罗兴亚人……

在民主化的大潮流中，这些观点插上了“言论自由”的翅膀，有了大肆传播的合法性，不少佛教徒受其影响，开始攻击罗兴亚人。2012年缅甸若开邦爆发了首次暴力攻击罗兴亚人居住区的事件，佛教徒捣毁了罗兴亚人的房屋。

在缅甸我接触了一些非激进佛教徒的缅族人，他们也讲了很多反罗兴亚人的话，不是从“护佛”的角度，而是说罗兴亚人非法进入缅甸，他们生育率特别高，大量繁衍，侵犯缅族人的生存空间。这样的话语在“民主”“自由”的环境中，传播得非常快、非常广。

在“民主自由”的大潮中，当佛教徒被激进极端的观念鼓动着去攻击罗兴亚人的时候，激进极端的穆斯林也利用“民主自由”的环境进行了激烈的反抗。这些激进穆斯林到罗兴亚人的村落中去搞宣传、搞组织，2013年一些激进分子创立了“罗兴亚救世军”，开始暴力攻击佛教徒，后来更发展到攻击缅甸政府的警察局。

昂山素季在听证会上特别提到了2016年罗兴亚救世军对警察局的袭击，造成了9名警察和100多个平民的死亡。在双方冲突激进升级的情况下，缅甸军方对罗兴亚人的镇压也大规模升级，2017年军方的暴力行动导致了数十万罗兴亚难民逃亡到孟加拉国，震惊世界。（昂山素季在海牙法庭上也提到了2017年的这个事件，她说这是军方对罗兴亚救世军袭击的反击，牵连了平民。）

在2012年之前，罗兴亚人虽然在军人政府的统治下受到压制，但没有经历过如此大规模的暴力迫害。恰是在民主化开启之后，暴力迫害逐步加剧了。对于大多数西式民主的崇信者来说，独裁才会有暴力迫害，民主是防止暴力迫害的制度。2013年我在缅甸的时候，遇到很多西式民主的崇信者，他们都坚定地持有这样的信念，尤其是在西方的非政府组织中工作的缅甸人。那时他们没有想到，民主化会带来暴力升级。他们花了巨大的精力来推动民主化、来筹划民主选举，但没有意识到民主化可能带来的问题，没有从蛛丝马迹观察到民主化将造成的陷阱。

西方非政府组织和缅甸的民主崇信者

在仰光，我考察过一个丹麦的非政府组织，他们是来帮助缅甸人搞民主的。在他们的训练班教室里，我看到二三十个缅甸青年人正在热切地学习，席地而坐，拿着材料，有的阅读，有的抄写。我看了看他们的民主训练教材，内容全部是关于选举的，没有关于治理的。他们训练的重点是如何进行竞选，如何在竞选中获胜，如何防止对方在竞选中作弊等等。当时军政府已经承诺2015年举行议会大选，他们要防止军方作弊，要全力以赴帮助昂山素季的民主联盟胜出。

许多西方的非政府组织在缅甸推广民主，这是一个丹麦的非政府组织，他们给缅甸的民主运动积极分子提供培训，学员们正在学习印发的材料。

这个丹麦非政府组织中的工作人员，有西方人，也有不少缅甸人，他们都崇信西式民主的力量。

根据当时的形势，民主联盟胜出的可能性是很大的。因为民主联盟已经在2012年的议会补选中强势胜出，在2015年大选中再次获胜应该不成问题。如果获胜，民主联盟就要成为执政党，将面临如何治理的问题。缅甸有哪些迫切需要治理的问题呢？我向负责组织训练的西方人提出了这个问题，他似乎很茫然，答不上来，他说他们关注的是公平的选举，而不是具体的治理，所以他们的训练全部是关于选举的。

缅甸当时有很多需要迫切治理的问题，“土地掠夺”是其中之一，大量的民意调查显示，民众迫切希望政府解决这个问题。这些土地掠夺发生在1988年后的军政府统治时期，1988年的民主运动迫使奈温下了台，接替他的新军人政府大力推动资本主义掠夺式的经济发展。很多与军政府关系密切的人，利用特权强占土地，农民的土地被大肆掠夺。除了私人经济掠夺土地，政府的一些公有经济发展项目也掠夺土地。这些土地的原本拥有者和传统使用者被强行赶走，只给予很少的补偿，有的甚至不给补偿。二十多年来，掠夺土地造成了大量民生难题，民众怨声载道。昂山素季的民主联盟在竞选宣言中把解决土地掠夺问题作为核心内容，承诺当选后解决这些问题。

对于这样一个迫切需要解决的治理问题，训练班没有提供任何相关的训练。我和训练班中的一位缅甸工作人员谈起土地掠夺，她认为解决这个问题的根本关键是制度（institution），如果建立了民主制度，这个问题就容易解决了。她说，民主选举产生的政府，受到了人民的民主监督，必须回应人民的需要，如果它不能够为人民解决问题，它就不能再当选，就要被能够为人民解决问题的新政府所取代。所以，只要建立了民主制度，就能够解决这个问题。

她的这种想法在2013年的缅甸相当普遍，他们相信民主选举能够产生民主政府，民主政府能够为人民解决各种各样的问题，他们很少谈论治理，或者是没有“治理”这个概念，或者是认为民主制度自然会形成有效的治理。但是，此后的现实发展却并不符合他们的美好想法。缅甸的民主选举产生了民主政府之后，土地掠夺问题依然严重，老的掠夺问题迟迟拖欠得不到解决，新的土地掠夺却又不时地发生。

解决这些问题需要一系列的治理举措，不是简单的“民主选举”。罗兴亚的问题更是违背了他们的美好想法，在“非民主”政府时期，罗兴亚人只是受到压制，而在“民主”政府时期，却受到了震惊世界的大规模暴力迫害。

理想主义者的痛苦与期盼

2013年的缅甸，洋溢着民主改革的热情，充满着对民主选举、民主政府的巨大期望。在仰光，我拜访了1988民主运动的几位学生领袖，他们为民主奋斗了很多年，付出了巨大的牺牲，献出了他们宝贵的青春。他们将如何投入即将来临的民主选举呢？他们将在民主化道路上扮演什么角色呢？

我拜访的几位学生领袖都为追求民主而坐过牢，受过酷刑。他们对我说，最使他们痛苦的酷刑是单人牢房监禁。一位在单牢关了一年半的人说，由于在单牢中不能说话，他的声带退化。后来他被关入三人牢房，最初不能正常发声说话，经过很长一段时间才恢复正常说话的功能。

另一位学生领袖，是民主运动的主要负责人，在单牢中被关了20年，获释才一年多。他说最初在单牢中还不允许看书，更增加了痛苦，心理压力极难承受。后来经过国际红十字会的介入干预，才允许他看书，他可以看一些宗教方面的书。那些年，他是在思考中度过的。

这是1988民主运动的几位学生领袖，他们当年都被捕入狱，穿白衬衫者是主要领导人，被关押了二十多年。

在民主大潮的压力下，军人政府渐渐退让，这些学运领袖被先后释放。他们回到了社会中，此时缅甸的民主运动在国际社会的支持下正蓬勃发展，其中最大的诉求是举行民主选举。2013年，民主派的各路人马都在积极准备参加2015年的议会大选。我问学生领袖，你们是不是要组党参加大选？我猜想，以他们为民主作出过的贡献牺牲的声誉，以他们搞民运的组织经验，他们大概可以在议会中得到一些席位。

他们告诉我，他们还没有决定是否要组建自己的政党。那位学运主要领袖对我说，组建政党需要高素质的人才，搞民主需要在草根基层有新型的人手（manpower）。他现在主要把精力放在基层教育方面，经常去社区作讲演，希望能够培养出高素质的新人手。我在仰光参加的那次社区演讲会，就是他主讲的，可惜那次演讲会我没有翻译，不清楚他讲的具体内容，不知道他如何通过演讲进行草根教育。

我离开缅甸四年后的2017年，忽然在媒体上看到，88民运的几位学生领袖决定组建政党，他们政党的名字是“8888”，这是因为1988年民主运动的最高潮发生在8月8日，那天的事件对缅甸的民主化有深远的影响。学运领袖们对组建政党发表了一些讲话，没有提到高素质人才和新型人手，而是强调了“责任”。一位领袖说：“在缅甸的政治阶层中有一个错误的观念，认为政党的唯一目标是获得权力。”他说，组建8888党是为了形成一个机构，其机制是对政党的政治理念承担责任，8888党的目标是“承担政治责任，而不是获得权力。”

“缅甸的政治阶层”是一个涵盖很广的词汇，包括昂山素季的民主联盟。作为国会中的最大党，民主联盟在政治阶层中占的比例相当大。“政党的唯一目标是获得权力”，是不是暗指民主联盟中的一些人有这样的错误观念呢？有报道说，学运领袖和民主联盟的关系近来不如以前那样“亲热”，因为学运领袖多年来一直积极支持民主联盟，但民主联盟总是重用“自己人”，学运领袖方面的人没有得到担任政府工作的机会。

“为了政治责任而非权力”，这是充满了理想主义的政治宣言。三十年前，学运领袖们曾经满怀理想，冲上街头游行示威。三十年中，他们付出了巨大牺牲的代价。三十年后，当他们涉足民主政治的现实泥潭，他们还能真诚地不忘初心、保持理想吗？当民主政治呈现出阴暗面的时候，他们的理想会改变吗？

2013年在仰光时，一位学运领袖和我谈过他的理想。他曾被囚禁10年，在1988年民主运动爆发之前，他是主修经济学的，有过当经济学家、发展缅甸经济的梦想。出狱之后，他看到缅甸的法律制度是经济发展的障碍，于是决定学习法律，后来他成为了一名律师。在土地掠夺的事件中，他在基层社区给被掠夺者提供法律服务，另外还给民主参政团体提供法律咨询。

他仍然怀有发展缅甸经济的梦想，他告诉了我他的“理想主义”经济发展模式。他说，缅甸的经济发展模式必须注重三大领域，这是基于缅甸的国情。第一个是自然资源领域，缅甸的自然资源非常丰富，资源型工业能够带动缅甸的工业化；在发展这个领域的时候，不能让私有企业独吞掠夺，需要形成机制，使资源所在的社区能够分享利益；外资、国资、民资都可以投资资源型工业，但必须有严格的管制；重要的自然资源，应该由国有企业开发。第二个是廉价劳动力的领域，缅甸工资低，劳动力充足，应该发展劳动力密集型行业。第三个是农业领域，缅甸的农业资源丰富，发展潜力巨大，目前的农业产品主要是传统的、附加值低的，以后应该在农业中推广高科技，增加农业产品的附加值。

他说他提出这个理想主义的发展模式，是为了给缅甸的未来发展，勾勒出经济政策的重点。他希望政府的领导人能够制定出相关的具体政策，他期盼缅甸的经济起飞。

这位88民主运动的学生领袖被囚禁十年，在投身运动之前，他主修经济，梦想缅甸经济发展，出狱之后看到缅甸的法律制度是经济发展的障碍，于是改学法律成为了律师。他仍然怀着振兴缅甸经济的梦想，构思着“理想主义”的经济发展模式。

缅甸的失败与新加坡的成功

让缅甸经济起飞，是许多缅甸人的梦想。在二次大战之前，缅甸人的生活水平比周边国家高，那时缅甸被邻国视为“富裕人家”；现在，缅甸远远落后于它的邻国，成为东南亚的“贫困户”。在奈温1962年政变之前，缅甸的经济在民主政府治理之下就经历了下滑，逐渐落后于一些邻国。1960年，泰国的人均收入比缅甸高了80%。后来这种差距变得越来越大，2013年泰国已比缅甸高了近500%[1]。

新加坡和缅甸之间的差距变化，更加使得缅甸人感到痛心。1965年当新加坡刚刚独立时，新加坡经济不如缅甸，还把缅甸作为赶超的目标，李光耀曾经说：20年后，新加坡将赶上缅甸。而在2017年，缅甸远远落到了后面，人均GDP缅甸竟然只是新加坡的2%[2]。

2016年昂山素季在新加坡访问时提到了李光耀的这个讲话，她说：“在新加坡刚刚独立的时候，李光耀总理说，20年后新加坡将赶上缅甸。现在，我们不得不改一下说：20年后缅甸将超过新加坡。”为了让缅甸能够超过新加坡，她呼吁新加坡在“经济上”和“政治上”帮助缅甸，给缅甸提供宝贵建议。在经济方面，缅甸希望得到的新加坡帮助有投资、贸易，还有新加坡在创新和竞争等等方面的经验和建议。在政治方面，缅甸希望得到的新加坡经验和建议是什么呢？昂山素季没有具体说明。

根据西方的民主理论，新加坡不是一个民主国家，它的政治体制是“威权政治”，是精英通过威权来实行治理，是精英主义，不是民主主义。新加坡的精英政治特点是，挑选优秀人才，让他们成为体制中掌权的精英，这是和民主政治不同的，可以称为“优主政治”。[3]

优主政治想要克服民主政治中常常出现的问题。有两个问题是民主制度中很容易出现的，一个是“自毁”，另一个是“自弱”。

所谓“自毁”，是由于民主选举只强调选举权利，却没有选举责任的约束，使得人们可以不负责任地投票选举，结果很可能造成破坏性的影响。譬如一些利益集团，利用了选民不需进行负责任思考的选举特点，散布不需思考、只重煽情的耸人听闻的信息拉选票，这些人当选后作出的决策，有利于小集团的利益，却毁害国家社会的长远利益，使得国家自毁。

所谓“自弱”，是由于民主制强调“多数决” 的规则，这使得民主制虽可以防止智力道德低下的底端者当政，但也妨碍了优秀的高端者当选，因为大多数人的智力水平是趋中的，不能理解高端，倾向于认同趋中者。“多数决”规则含有趋中效应，难以实现趋强取向的选择。趋中制国家在国际上和趋强制国家竞争，将处于劣势，导致“自弱”。

为了避免民主制的自毁自弱，优主政治瞄准了构建趋强体制的目标，其关键是选拔优贤人士，以组建贤能的“优闲主政集团”。如何才能形成这样的集团呢？下面的五个大原则是选拔和组建优主集团的关键。

第一，优者执政集团的大门是开放的，不应该设置除了“贤能”之外的任何其它准入条件。执政集团大门不开放会使执政集团缺乏多元化的、高素质的人才，也会造成社会大众的不公平感。

第二，执政集团的大门要有“择优”的门槛。“优”的标准是以“为社会长远利益服务的能力和道德”的水平为准，而不是以“为个人利益服务的能力”为准。择优门槛是保证优贤集团能够维持高水平的关键，必须有择优的机制，才能使执政集团在素质方面立于社会的高端。

第三，执政集团内部要有继续自我优化的机制。择优门槛固然能够网罗高素质人才，但如果这些人进入优主集团后就不再思进取，便会逐渐沦为非优者。继续自我优化需要特别注重于两个方面，一是要加强学习和历练，二是要加强道德方面的纪律检查。道德的下滑往往比能力的降低更容易引起大众的反感，这种反感会败坏优主集团执政的社会共识，从根本上颠覆优主集团执政的正当性、合法性。

第四，执政集团内部的组织机构要有结构优化的趋优化机制，并且要有机制防止高端出现个人独裁的情况。

第五，优贤精英要和非精英保持密切联系。精英如果脱离大众，将不能对社会有全面的了解，同时也会失去大众的支持。精英和大众联系密切，一是可以接地气、了解下面的情况、改进自己的认知，二是可以向下面传播自己的智慧，把高素质的意见传播开来，提高群体的素质。

新加坡的精英主义威权政治很近似于优主主义。优主模式的五大原则可以在新加坡的政治实践中看到明显的印记。

第一，大门开放。新加坡的执政集团的最重要成分是人民行动党，该党在吸收党员时采取了开放性的政策，只要提出申请，几乎都可以加入。新加坡的族裔矛盾曾经非常尖锐，但人民行动党主动吸纳各族党员，不搞族裔排他，还让少数族裔人士担任党的某些高级职位，在政府内阁中，也可以看到相当数量的少数族裔担任了高职，如财政部长、外交部长等等。这样的开放性不仅缓解了族裔矛盾，而且还吸纳了更多的优者。

第二，择优门槛。人民行动党的党员分两大类：普通党员和干部党员。虽然对普通党员大门开放，但要成为干部党员则需要跨过一道很高的择优门槛。对于这条原则，新加坡的执政者有高度的自觉认识，人民行动党秘书长李显龙反复强调：“新加坡采取精英治理政府的哲学。我们必须挑选各行业的精英来参与国家治理，这些精英需要具备的先决条件是有社会责任感，是愿意为人民服务的。”

李光耀更是具体提出了“猎头”的方法，强调主动去党外识别选择高素质的人。如果人民行动党相中了某个优秀人才，往往会锲而不舍地与其“茶叙”，想方设法将其纳入旗下。新加坡的执政集团除了设置政党的择优制度，还设置了非政党的择优制度，譬如在政府中设立了公共服务署，管理政府公务员的任命、晋升、处罚，以保证任人唯贤。公务员并非全部是人民行动党党员，这个机构使得执政集团又多了一个有门槛的择优途径。

第三，继续自我优化。在提高执政集团成员的能力素质和防腐反贪方面，新加坡都设置了具体的制度举措。譬如，办干部党员培训班来提高能力、通过贪污调查局和公共服务署来反腐。新加坡曾经贪污腐败泛滥，从英国殖民当局统治的19世纪，到1965年新加坡独立，贪污腐败一直很严重。新加坡独立后，人民行动党的政府对贪污调查局进行了不断的改革，同时又加强了公共服务署在任命、晋升、处罚公务员时的廉正公正措施，还实行了高薪养廉的防贪政策。

第四，组织结构趋优化。人民行动党的组织结构反映了这条原则，它的高层组织机构是中央执行委员会，由干部党员选举产生。干部党员已是经过择优门槛挑选出来的精英，他们具有责任感，具有思考识别的能力，由他们选举更高的优者，可以使适合的优贤人士担任更高的职务，使高层决策更加趋优，而且也能防止高端个人独裁。

第五，精英和非精英密切联系。在新加坡的政治实践中有几项活动与这条原则相关，譬如，人民行动党的上层精英和基层支部之间每月举行沟通联系的月会，议员在自己的选区“会见人民”、搞“走街”“家访”等等的活动。近年来当网络成为人际沟通的重要渠道之后，人民行动党也开始使用网络作为上层与基层的沟通手段。

新加坡的优主政治取得了良好的治理结果，1965年新加坡独立建国时人均GDP只是英国的28%，1993年赶上了英国，到了2013年其人均GDP已是英国的140%，弱小的前殖民地国家高效快速赶超了强大的前宗主国。新加坡也有“民主选举”，但它的“优主政治”使民主选举变了形。

人民行动党为了防止多党在议会中造成纷争的乱局，总是想法使自己能够获得绝对多数的议席，它主要采用了不断变动选区和更改选举规则的方法来排斥反对党。当看到反对党的候选人在某个选区将要获胜，人民行动党就会通过自己掌握的立法优势去更改那个选区的规则，使反对派的候选人无法当选，使全民普选变得有名无实。这种方法使得新加坡可以享“民主”之名、行“优主”之实。如此“偷梁换柱”的方法当然是不难被识破的，所以很多西方人士把新加坡称为“威权政体”，而不是“民主政体”。

缅甸交叉曲折的民主、优主历史

缅甸和新加坡一样，也曾经是英国的殖民地，它比新加坡早独立17年。缅甸独立后选择的道路，有民主政治的影子，也有优主政治的影子。但无论是民主的道路，还是优主的道路，它都走得不成功。缅甸的不成功，可以给民主政治和优主政治提供双重的教训启示。

缅甸1948年正式宣布独立后实行了十年左右民主制，结果是政党分裂、族裔对抗、经济困难、腐败滋生……于是发生了军事政变。此后军人统治了缅甸五十年左右，在军人统治的政体框架中，军队被定位的角色带有明显的“优主”色彩。

缅甸的军人统治者主张：“训练和发展一支强有力的国防部队，使其具有军事、政治、经济和行政的卓见，来承担国家政治领导角色。”[4]所谓“具有卓见”，就是具有优于普通人的能力；所谓“国家政治领导角色”，就是要当主政者，作“优主”。他们还具体化了军人在国家中作“领头羊”的工作目标：军人“在前头推进和捍卫国家的十二个大目标”。[5]这十二个大目标包括国家稳定、和平团结、经济发展、道德提升、文化传承等等。[6]不过，缅甸历史发展的实际结果却背离了优主政治的设想，这十二大目标并没有如“优主”所愿地实现，缅甸的优主政治是失败的。

缅甸的民主和优主都不成功，回顾缅甸自独立以来的历史，可以看到其不成功的曲折道路，也可以反省其不成功的原因。

在缅甸的历史中，既蕴涵着搞民主的国情元素，也蕴涵着搞优主的国情元素。作为英国殖民地，缅甸的精英受西方教育熏陶，接受民主价值观，想搞民主政治是很自然的。但是同时，缅甸军人在独立运动和其后各届政府中扮演的“优越”角色，再加当时的国际大环境中一些肯定军人优越的思潮，又使得搞“军人优主”的想法也很自然。

领导缅甸独立的精英大部分是军人，譬如昂山[7]、奈温。而且他们是“体制内”的正规军人，不是“体制外”的游击军人，他们在政府中一直占有“优”的重要领导地位。他们的独立运动始于1930年代反抗英国殖民当局的活动，由于日本当时要和英国争夺缅甸，日本军国主义政府积极支持缅甸独立运动，昂山等精英去过日本，接受过日本的军事训练。1942年日本全面入侵缅甸，赶走了英国人，成立了所谓的“独立政府”，昂山、奈温等精英在这个政府中担任了部长等高级职务，他们领导的军队是这个政府的“正规军”。

1945年春，昂山领导这个“正规军”背弃日本，反戈一击，投向盟国联军；他们继而和英国谈判，最终达成了缅甸在1948年正式独立的协议。在这段缅甸独立的历史进程中，军人在政府体制内扮演了举足轻重的领导角色，带领国家获得了独立，被视为优越的领导者。

缅甸独立之后，民主元素显现了力量，成立了议会民主的政府，不过军人仍然在政府中保持着举足轻重的地位。这是因为缅甸独立之后，不断发生少数民族的起义叛乱，中国溃败的国民党军队又进入缅甸占领了大片领土，这都需要军人来和这些武装势力作战，因而使得军人继续有机会表现其举足轻重的力量。同时，民主政府的执政表现不佳，政党内斗分裂、经济发展无力、社会治安不稳……相形之下，军人显现出相对的优越性，鼓励了优主元素的发酵。

在1950、1960年代左右，国际上有一派学者肯定军人在国家整合、国家建设中的重要作用，强调军队具有训练素质良好、组织性强、凝聚力大的优势，可以成为维持社会政治稳定的最可靠力量，这种理论当时具有相当的市场。[8]对于缅甸的军人来说，除了理论，他们还有一次“实践”，使他们可以称自己是最可靠的优势力量。这次“实践”是“军人看守政府”在1958至1960年期间的执政。

1958年民主执政的政党发生了严重分裂，很可能引发内战，军队领导人与民主政府的领导人达成共识，进行了一次有“共识”的军事政变，由军人组成“看守政府”。此后两年，军人“看守政府”的执政绩效相当不错，一改民主政府的混乱低效状况，仅从宏观经济数字就可见一斑。在民主政府执政的1948至1958年期间，人均GDP一直低于二战前英国殖民统治时代的1938年。以1938-39年为基数100，民主政府时期各年的数字都小于100，最低年份甚至只是61，而在军人执政的两年中，人均GDP发生了首次超越，1958-59是102，1959-60是107。[9]不仅是宏观经济数据，在维持治安、稳定物价、改善市政面貌等方面，军人执政期间也都有很明显的进步。

1960年缅甸再次举行民主选举，这是军人“看守政府”在民主元素影响下作出的承诺，要归政于“民主政府”。在竞选中，吴努领导的党派主张要把佛教定为缅甸的国教，由于缅族占缅甸人口的69%左右，佛教是缅族文化的巨大支柱，这样的竞选纲领吸引了大量的缅族支持者，不过同时也冒犯了一些少数族裔（有些族裔不信仰佛教，或者与缅族的文化有很大的差异）。

吴努竞选成功当政之后，几个少数民族的领导人开始酝酿要退出缅甸联邦，根据当时的民主宪法，他们是有权利这样做的。1962年，军人以防止国家分裂为理由，再次发动了政变，这次政变和民主政府是没有“共识”的，军人政府也不再是“看守政府”，而是要长久执政的。

奈温是这次政变的领袖，政变后他领导的政府有两个突出的特点：一是在政治上，权力高度集中于领袖一人之手；二是在经济上，推行了“缅甸社会主义道路”的经济政策。在“缅甸社会主义道路”政策的指导下，工商业进行了大规模的国有化，农业虽然没有搞大规模的集体化，但是政府控制了农产品的价格和买卖，还强势指导许多农业活动。

在奈温政府时期（1962-1988），缅甸的经济表现差强人意。据传奈温1967年在内部高官圈中讲话时说：缅甸二战前是世界上最大的稻米出口国，但现在却要喂不饱自己了。[10]此后政府推出了一些改革措施，并且大力引进国际“绿色革命”的高产改良品种，使得农业产出有了不错的改进，农产品出口大为增加。从出口总额的数字来看，军政府开始执政的1962年是2亿6千万美元，1970年跌到1亿美元，“绿色革命”后的1980年大大上升至4亿7千万美元。[11]

但是到了1980年代的后期，“绿色革命”的效力渐弱，1987年出口总额降到2亿美元左右，1988年更是跌到1亿5千万美元，GDP也出现大幅度的下降。[12]在奈温执政的晚期，他曾经做出过一些匪夷所思的经济决策，譬如废止某些面值的纸币。1987年9月政府突然宣布面值25、35、75缅元的纸币全部作废，同时推出面值45和90缅元的新纸币。如此怪异的决定据说是因为根据缅甸的占星术和命理学，奈温相信“9”是吉祥数字，用能被9整除的数额作货币面值可以使缅甸经济繁荣，还可以使他自己活到90岁[13]。

这次废止货币是突然宣布的，而且不允许持有旧币的人兑换新币，这使得很多人的财富骤然化为乌有，因此引起民众强烈的不满。这种不满成为引发1988年民主反抗运动的重要原因。

在1988年的大规模民众反抗和激烈社会动荡之中，奈温于7月辞职，军人又在9月发动了一次政变，成立了“国家法律和秩序恢复委员会”（State Law and Order Restoration Council，SLORC），从此，奈温时代结束，缅甸进入了新军政府时代。[14]这个新军政府和奈温政府相比，有两点不同。第一，在政治上新军政府是小集团的“集体领导”，而不是奈温式的“个人独裁” [15]；第二，在经济上新军政府推行了私有化、市场化等等的新政策，而不再走“缅甸社会主义道路”。

在新军政府执政的1988-2011年期间，缅甸的经济有相对较好的增长，官方公布的年增长数字有时候高达10%以上，虽然这些数字被不少海外学者质疑，但即使增长率没有官方数字那样高，缅甸经济还是相当不错的。在平息少数民族叛乱方面，新军政府也取得了一些成绩，与几个少数民族的叛军达成了停火协议。我2013年访问东部掸邦的时候，接触了几位巴奥人和佤族人，他们以前都是叛军，在和中央政府达成停火协议后，他们投械从商，成了当地颇为成功的商人。

新军政府的私有化和对外开放的经济政策，虽然带来了经济增长，但也带来了大量的贪污腐败。军政府的人士在国企私有化时低价鲸吞国有资产，在开放吸引外国投资时利用特权跻身厚利的合资企业，在推行开发项目时大量掠夺土地……不少军队精英，以及与军政府有特殊关系的人，在这期间暴富起来，而广大平民，尤其是失去土地的农民，则处于贫困之中，“缅甸社会主义道路”时代的平均主义被新军政府时代的贫富悬殊所取代。

2007年，为了推行市场化的价格改革，军政府取消了燃油价格补贴，导致各种燃料的价格上涨一至五倍。这次市场化的价格剧涨，使贫困民众的生活雪上加霜，引起了强烈的社会不满，引发了“番红花革命”。反对派的政治人士和学生，以及身穿番红花色袈裟的僧侣走上街头，举行大规模的游行示威。军政府对这次游行进行了强力镇压，军政府的行为遭到了国内广大民众的抗议，也遭到国际上很多国家的谴责。

在内外压力之下，民主元素再次显现力量，军政府被迫进行了“民主化”的转向，于2008年推出了新宪法，并且举行了批准宪法的公投。虽然这部新宪法含有维持军人参与政治领导的成分，譬如议会下院（Pyithu Hluttaw）的25%议席由军人占据，但也含有西方民主的成分，譬如两院制、多党竞争、权力制衡、保障个人基本自由权利等。根据宪法，2010年举行了大选，一些“民主派”人士和少数民族党派的人士当选为议员，总统也不再是现役军人。[16]军政府统治在大选之后的2011年正式结束。

缅甸政府“民主化”转型之后，进行了一系列民主改革，譬如释放政治犯、取消审查制度、开放报禁等等。在经济方面也进行了更为开放、更为市场化的改革，积极吸引外国投资来促进缅甸的经济发展。民主化使西方国家减少了对缅甸的经济制裁，外资进入缅甸的数量大为增加，2012至2013年，缅甸的GDP年增长率在7%左右。[17]不过在民主化进程中也出现了一些问题，干扰了发展，尤其是罗兴亚问题，引起国际社会对缅甸民主政府的强烈谴责，有些国家又对缅甸实行了经济制裁。

民主、优主的双重教训

回顾缅甸自独立以来的七十年左右历史，可以看到缅甸的执政实践有半个世纪是要搞优主政治的，想把军队打造成“具有军事、政治、经济和行政的卓见”的优秀集团，来领导实现和平团结、经济发展、道德提升等等的伟大社会目标。但是，无论是“个人独裁”的奈温政府，还是“集体领导”的新军政府，都没有实现这些目标，更没有实现军队的“优化”。寻找缅甸失败的原因，可以从优主政治的五大原则来分析。缅甸军政府的执政实践显示，这五大原则都没有被遵循。

第一，大门开放的原则。虽然缅甸军队的大门没有明文规定“不开放”，但在实践中却有许多排他的、不包容的做法。

譬如，克伦族的军人在二战以及缅甸独立斗争中贡献很大，独立之初缅甸军队中有不少克伦族的官兵，总参谋长也由克伦族将军史密斯·董[18]担任。但当发生了克伦族起义叛乱之后，虽然这些克伦官兵效忠政府，没有参与叛乱，却被清洗出军队。

史密斯·董是一位堪称德才双全的“优贤”将军，在才能方面，他在军事学院受训时就表现突出，获得了军事学院的最高荣誉奖项（英国殖民统治时期）；在战争的实践中，他也表现了突出的才能，二战期间他被空投到敌占区，在伊洛瓦底江三角洲领导了成功的军事抵抗活动。在道德方面，他能够顾全大局忍辱负重，虽然他被缅族精英不公正地清除出军队，但为了国家团结统一的社会长远利益，他没有投入叛军，而且还能够约束手下的克伦族官兵。如此贤能的优者却被排除，这明显违背了优主政治的大门开放原则。

第二，择优门槛的原则。缅甸的军队不按“贤能”的条件来择优发展，没有优贤的门槛，而搞任人唯亲，一方面把诸多“优者”挡在大门之外，另一方面又把许多“亲者”吸纳进来。

在战争时代，奈温是第四缅甸步枪团（The Fourth Burma Rifles）的领导人，战后他大力提拔跟随他的第四步枪团成员，使第四步枪团的军人占据了军队和政府的许多要职，这些人未必都是优贤之士，有的甚至素质很差。第四步枪团军人通过任人唯亲的提拔，在政府中形成了自己的“随从体系”（entourage system）[19]，成为左右政府决策的强大力量。

搞随从体系的并非只是奈温和第四步枪团，缅甸很多大大小小的领导人都有各种各样的随从体系，因此往往是“一人得道，随从升天”。随从关系在缅甸文化中有长久的传统，缅甸军人集团想搞“优主”，却没有采取措施来防范这个问题，结果是“随从”替代了“优贤”，任人唯亲颠覆了优主政治。

第三，内部继续优化的原则。这条原则特别注重的两个方面是“加强学习”和“防止腐败”，而缅甸军队在这两方面都有缺陷，尤其是在防止腐败方面。

缅甸的腐败情况非常严重，被“透明国际”列为最腐败的国家之一，在全世界一百七十多个国家的清廉指数排名中，历年来总是倒数第二、三位。[20]缅甸军队在“加强学习”方面做得比较好一些，但也有许多问题。政府在军队中设立了很多教育训练机构，还开办了大学和研究院。这些机构中除了有纯属军事方面的专业之外，还有医学、工程、护理等专业，研究院的教育则着重于“国际关系”和“战略研究”。这些学校既是要为军队培育专业的服务人才，更是要为国家培养领导人才，实现军方给自己定位的领导角色。

军人政府中绝大多数高级官员都毕业于这些教育机构，譬如在新军政府的117位部长、副部长中，有101位是军人，这些军人的81%（82人）是这些院校的毕业生。[21]这种政府高官多为校友的现象，从另一个侧面折射出随从体系的严重性，这些军队院校虽然帮助了军人的学习，却也帮助了军人随从体系的构建。如此的学习培养，很可能只是培养了专业才能，而未必是优主所必需的贤能，这正是缅甸军队在“加强学习”“继续优化”方面的严重缺陷。

第四，内部组织结构趋优化和防止个人独裁的原则。要想使内部组织结构优化，需要以事择人来优化集团综合能力，因此必须选拔贤能水平高的优者，担任适合其能力特长的工作。但是由于随从体系的问题，缅甸军队并不能很好地实行这条原则。从上而下的任命是任人唯亲，从下而上的跟从是尾随亲者，随从关系严重影响了组织结构，不是趋优化，而是趋亲化。奈温时代实行了个人独裁，更是从根本上违背了这条原则。

第五，与非精英密切联系的原则。缅甸军队给自己成立了医院、学校等等的服务机构，只有军队成员和他们的家属才能进入这些机构享受服务。军队建立这套机构体系形成了两道“墙”，有违于“与非精英密切联系”的原则。第一道是阻碍接触的有形之墙，军人和他们的家人去这些排外性的机构，不接触平民，形成小圈子，自己筑墙隔绝联系。第二道是特权引起的仇富、仇军的无形之墙，军队机构获得政府给予的丰富资源，军人有特权排他享用，平民只能望洋兴叹。

在军政府统治下，军人得到了大量特权，使他们很容易致富，而平民则分不到一杯羹。特权之墙使平民对军队产生了强烈的反感，形成了抗拒的心理，而特权给军人带来的财富和造成的贫富差距，还使得军人难以理解平民在无权、无财状况下的体验和想法。这种隔阂，使得优主政治所需的“精英接地气、了解下面的情况、改进自己的认知”和“把高素质的意见传播开来，提高群体的素质” ，都无法实现。主政者在与民隔阂的情况下，很可能作出完全脱离实际的有害决策，奈温晚年关于废除货币的决定就是一个突出的例子。

缅甸的军政府原本是企望把军队打造成优秀的精英组织，成为国家的领导栋梁，但是由于它没有遵循优主主义的五大原则，没有根据国情构建符合五大原则的具体举措，导致它的军人集团腐败劣化。军人集团没有成为“优主”，而是堕落沉沦为“腐主”“劣主”。缅甸的教训启示是，民主会发生问题，优主也不是说“优”就能够“优”的，需要在大原则的指导下构建一系列具体的举措来“择优”“持优”“行优”，才能够实现执政集团的真正优化，使贤者领导国家，使优者主导政府。

缅甸1950年代实行民主政治，虽然有民主的选举，但没有良政的治理，结果经济下滑、国家衰落，因而被军人政府取代。军人政府希图实行优主政治，以使缅甸发展强盛，但是军人政府没有遵循优主政治的五大原则，结果民怨载道，民主运动涌起。2015年的民主选举使民主联盟成为执政党，缅甸再次实行民主政治。在这21世纪的民主政治再尝试中，缅甸又出现了许多问题……

昂山素季希望新加坡在政治方面提供帮助和建议，她是要学习新加坡的优主政治吗？2019年春天我在华盛顿参加了一个关于缅甸的研讨会，和一位来自印度的缅甸问题专家谈起这个问题，他经常去缅甸，对缅甸情况很熟悉。我问他昂山素季想向新加坡学习什么经验？他说，昂山素季想学习新加坡实现社会稳定的经验，譬如新加坡人民行动党能够在议会中长期保持稳定的绝对多数，能够稳定地执政。我说，人民行动党是使用改变选举规则来保持多数的，这是她想学习的经验吗？他笑着点点头。

如果昂山素季只是想学习新加坡的选举经验，那么她即使学到了，恐怕缅甸无论是走民主道路还是优主道路，都还会有问题。新加坡的选举经验是为优主集团能够在议会中保持绝对多数服务的，但新加坡成功的关键是，人民行动党通过遵循五大原则把自己建设成为真正的优主集团。如果执政党不是真正的“优主”，即使能够在议会中保持绝对多数，也很难取得可持续的优良治理结果。

稳定固然是保证经济发展的重要因素，但还需要其它的重要因素。最关键的因素是“优主”，优秀贤能的执政者不仅能够在复杂的情况下维持社会的稳定，而且还能够制定出高质量的政策，使经济在不断变化的环境中良好发展。

缅甸未来的道路将如何走呢？缅甸能够在20年后超过新加坡吗？这些还都是未知数。

发展经济，超越新加坡，实现民族复兴，这是很多缅甸人的梦想，一位缅甸知识分子在一个独特情景中的表述，让我永远难忘。

那是在蒲甘，在成群的美丽佛塔环抱中，那里是9至13世纪时的强大蒲甘王朝的首都。我和美国朋友去那里拜访文物保护专家，我们穿过丛林般的佛塔群时，雾气缭绕，仿佛梦幻般地穿越了时光隧道，去到了那遥远美丽的时代……那感觉很美。

蒲甘的成群佛塔

见到文物专家的时候，美国朋友仍沉浸在穿越佛塔丛林的美感中，问道：“在蒲甘的佛塔丛林中生活真是幸福，你天天在这里工作，你的幸福感一定很高，你是如何感受幸福的？”

专家回答说：“我没有感受到幸福。蒲甘王朝是缅甸的极盛时代，而现在缅甸正处于深深的谷底。天天面对这样的反差，我不会感到幸福。天天面对蒲甘的极盛，天天提醒着我今天的衰败、今天的耻辱。我不感到幸福，我感到痛苦。”

专家的话让我感到一阵刺心的同情。在中国长长的历史中，有汉唐盛世，有鸦片战争后的百年衰败耻辱。我可以想象，在鸦片战争后的百年中，很多中国人面对汉唐盛世遗迹时，会有和这位专家相似的感觉。今天，中国选择的道路使中国从衰败耻辱中复兴，缅甸呢？它也能走上复兴的道路吗？

注释：

[1] 世界银行文件，http://www.worldbank.org/en/news/opinion/2013/06/01/myanmar-stepping-up-to-asia-and-the-world

[2] 世界银行数据，人均GDP（现价美元）：新加坡是57714.297， 缅甸是1256.661。

[3] 关于优主政治，请参阅“民主故障频发，下一步是优主吗？”（观察者网）、《幸福与GDP：主流发展模式之外》（尹伊文，三联精选，2019）

[4] 参阅《Brief History of the Myanmar Army》，Defence Services Museum and Historical Institute出版，仰光，1999年。

[5] 同上。

[6] 同上。

[7] 昂山Aung San（1915-1947），领导缅甸独立的军事领袖，被称为“国父”，在缅甸正式独立前数月遭到暗杀。昂山素季是他的女儿。

[8] 关于这一派学者的观点，请参阅下列书籍及论文。Guy Pauker：“Southeast Asia as a Problem Area in the Next Decade”载World Politics, xi（1959年四月）。John J. Johnson：《The Military and Society in Latin America》，Stanford University Press出版社，斯坦福，1964年。Alfred Stepan：《The Military in Politics, Changing Pattern in Brazil》，Princeton University Press出版社，普林斯顿，1971年。

[9] 数据来源请参阅Louis J. Walinsky：《Economic Development in Burma 1951-1960》，The Twentieth Century Fund, Inc.出版社，纽约，1962年，第660-661页。

[10] 参阅David Steinberg：《Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know》第二版，Oxford University Press出版社,牛津、纽约，2013年。

[11] 数据来源请参阅Khin Maung Kyi, Ronald Findley, et al：《Economic Development of Burma: a Vision and Strategy》，Olof Palme International Center出版，斯德哥尔摩，2000年，第14页，图表1.5，源自世界银行数字。

[12] 出口数字同上。GDP数字参阅http://www.indexmundi.com/burma/gdp_real_growth_rate.html

[13] 参阅David Steinberg：《Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know》第二版，Oxford University Press出版社,牛津、纽约，2013年。

[14] SLORC在1997年转型更名为State Peace and Development Council（SPDC），为叙述简便起见，新军政府是泛指1988-2011年期间的缅甸政府。

[15] 小集团中有一位相对重要的领导人，但其权力不似奈温那样绝对与强大。

[16] 总统登盛是退役军人，昂山素季在2012年当选为国会议员。

[17] 世界银行数据。

[18] Smith Dun (1906-1979)

[19] 参阅David Steinberg：《Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know》第二版，Oxford University Press出版社,牛津、纽约，2013年。

[20] 参阅透明国际官方网站 http://www.transparency.org/research/cpi/overview

[21] 参阅Maung Aung Myoe：“Officer Education and Leadership Training in Tatmadaw: a Survey”（working paper #346），Strategic and Defence Studies Center，Australian National University，2000年5月，第15页。