“人大”大变革：新增20名特别常委

　　【万维读者网】南方周末驻京记者林楚方报道：


新增20名特别成员

2月20日，当本报记者致电全国人大常委会一位重要官员时再次得到确认，作为全国人大常委会即将推出的重要改革措施之一，十届全国人大常委会将新增20名左右“特别成员” 。

据这位官员介绍，这些新成员或者来自中央国家机关，其中基本上都是司局级官员，或者来自学界。而且，“其中10人的人事关系将调入全国人大常委会，与原单位脱离关系”。

这位官员进一步表示，这些人的普遍特点是年富力强，是从中央国家机关现职中选出，有工作经验和专业知识，一般40多岁，都具有本科以上学历，而且具法律、经济等专业知识。

“原来的常委会组成人员相当一部分是当完省委书记、省长、部长之后，再到全国人大工作，干完一届就差不多70岁了，所以来人大常委会工作经常被认为是退居二线，或者是带有安排性质。”而这些人“不是退了才过来，而是干得正火就过来了”。

根据程序，进入全国人大常委会工作必须是全国人大代表，目前，这20名候选人都已经当选为全国人大代表，还需要通过代表大会再选为常委会委员。

据了解，九届全国人大常委会共有130余名人大常委，因此，20名“特别常委”所占比例其实不低，有可能起到相当大的作用。

专家认为，这意味着，作为中国最高权力机关的常设机构的全国人大常委会，其人员组成结构将首次发生历史性的变化。其意义可以用深远来形容。


十六大报告已“埋下伏笔”

据透露，并不是所有人都愿意来人大工作，因为这些候选人大多是原来单位里的后备干部，很有发展前途，“他们不一定看重最高权力机关的荣誉和地位，因为在人大干5年之后，原来的职位已经没有了，将来怎么办又是未知，这是很现实的问题”。

所以，这一举措明显是中央决策层着力推动的结果。据记者了解，中共十六大报告中要“优化常委会组成人员的结构”的提法已经为这一改革埋下了“伏笔”。

记者辗转联系到一位被列为候选人的中央某部一位司长，他承认自己是全国人大代表，但“我只能说组织推荐我去做人大代表，其他的我一点都不知道，也不能和你说什么”。这位官员希望记者能够理解他的难处。

实际上，优化常委会组成结构的计划已经酝酿了很长时间，最早的提法可以上溯到中共十三大。

中共十三大报告“关于政治体制改革部分”就提出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。

一位熟悉人大工作的人士介绍，到了十四大和十五大就没有再提这一问题，事隔两届党代会，这一议题再次提到前台。

据了解，事实上九届人大就有领导考虑过这个问题。“领导同志也认为，如果单纯是当完省委书记、省长、部长的人来干人大工作，心理上和年龄上适应不了，也很难把人大工作看得很重要。而且，年纪大了，再学习肯定来不及。”

“当时内部讨论的时候，大家也提出过，需要一些年轻的、有专业知识的同志，主要不应该是工科出身，而应该是学法律、政治学或者经济学的。因为人大是国家权力机关，也有很多管理方面的工作。”

他透露，“虽然没有作出决议，但领导同志在座谈会或者到地方视察的时候都讲过。而且，很早就有人提出，要先‘议员’再官员。先做人大常委，养成按照法律办事的习惯，再做部长，就会尊重人大，尊重程序。”

此外，也有人建议，能不能从现有的人大代表中，选一些比较年轻的人做专门委员会的委员？但立即有人提出，如果代表是外地的，就要脱离原单位，5年后不能连任怎么办？还要解决他的工作等问题。

“大家都知道发挥代表的作用，但许多问题在西方国家可能就不是问题，比如退职后不存在政府要解决工作的问题，愿意做企业家就做企业家，愿意做顾问就去做顾问，但是中国的国情不同。”

人大为何有众多前政府官员？

据议会制度专家蔡定剑博士介绍，目前全国人大常委会的组成人员分成几部分：退下来的党政机关领导占相当大的比例，此外还有少量民主党派成员、文化艺术界代表和专家学者。

不久前，国情研究专家胡鞍钢在接受媒体采访时指出，“人大及其常委会组成人员应该是社会备界的代表，代表人民的利益，是人民的精英。而现在的人大常委大部分是前政府官员，是政治精英。”

他说，“如果人大常委是前政府官员，他们如何监督政府？”

为什么会出现这种现象？政治学者毛寿龙认为，一个重要原因是官员的职位，尤其是高级职位的数量有限，是出于解决职位问题而导致这种局面。

“长期以来，我们的立法工作不爱重视，到改革开放以后，有一大批老干部要解决职位问题，需要发挥余热。而职位非常有限，政府也需要精简。所以人大逐步变成原党政官员的集中地。”

毛寿龙认为，这种状况是长期形成的，有其必然性，但显然已经不适应今天复杂的社会治理环境。

蔡定剑认为，这些人熟悉情况，了解国情，但不可否认，“由于当选很大程度上得力于组织的安排，所以就容易对安排自己的人负责，而且作为二线，工作的热情也会受到影响，反正干一届就退休了。”

毛寿龙也认为，这种局面很容易使人大成为一个象征性的机构，有政治才能的人进不去，人大的立法、参政、议政、选举等功能都无法充分发挥出来。

“人大应该汇合有政治能力和立法能力的人。而且，我们国家行政权力太大，许多立法也都是行政安排的，几千人开会，举手都举不过来，很多法律在国外要审议几年甚至是几十年，而在我们这里有时几分钟就通过了。”

毛寿龙认为，这些制度设计实际上还和代表不是专职有关系。“所以，一定要专职，专职会使很多制度发生变化，包括立法重心会逐步向人大转移，选举权利也会逐步转移到人大代表手里，使人大代表的职位重要起来，而一旦各级代表职位重要起来，情况就会发生变化。”

他进一步指出，将来的发展趋势应该朝着人大代表行使职权更具有可操作性上迈进，包括人数的组成、职位待遇等都应更具有可操作性。

“所以，我说这次改革是人大常委会改革的一个实质注的开始，但仅仅是开始。”

九届人大的突破

人大改革的步伐其实一直在酝酿之中。

提及这5年的人大工作，人大系统官员大都提及李鹏作为委员长的工作方式，“我们感觉，李鹏委员长总理出身，对情况非常了解，他的工作方式很务实。”

一位接近李鹏的官员介绍，九届人大常委会委员长和副委员长经常下去做立法调研；这种行动在以前还很少见。此外，九届人大还经常把法律草案拿到媒体上，让公众讨论，这位官员把这种行为称为“立法民主化”。

“比如村民委员会组织法、婚姻法等几个法律草案都拿到报纸上公布，开门立法，广泛征求意见。”

这位官员还举了一个反映李鹏工作特点的例子。九届人大搞过30次法制讲座，李鹏都从头到尾听了下来。“而有些专门委员会委员，一看是法制讲座，拿起包就走了，你再忙你比委员长还忙？”

据介绍，八届人大的时候就搞过法制讲座，但是有人提出，人大常委会是搞立法的，还不懂法，说不过去，于是搞了几次就不搞了。但李鹏在一次讲话中说，“实事求是地讲，好多同志都不懂法，我们通过学习，有些工作可能做得更好一些。”

关键法律的突破是九届人大立法的重要特点，政治学者史卫民介绍，村民委员会组织法、立法法等是顶着很大的压力通过的。此外，监督法和民法典的立法启动也为下一届人大常委会立法工作奠定了基础。

谈到九届人大在监督方面的作为，接受记者采访的人士多提及人大在执法检查方面的作为以及地方人大在监督方面的成就。

5年来，地方人大在监督方面出现了少有的力度：广东人大代表对省环保局官员行使质询权，沈阳市人大代表否决法院工作报告等，均被认为是中国人大代表民主意识的觉醒，被称作民主政治建设的重要成就。

但一位不愿透露姓名的学者认为，人大对一府两院的监督仍然大多停留在形式上。在谈及沈阳和广东的个案时，他认为这两起事件带有一定的偶然性，以沈阳事件为例，人代会期间，一个院长。两个副院长被双规，这样的法院工作报告被通过了反而不正常。至于广东的情况，他认为。这和当地市场经济的发展及毗邻港澳，深受其政治文化影响有关。

“所以，不要过高估计人大已经发挥的监督作用，因为监督权力的行使不取决于人大自己，而是受制于整个政治体制改革，什么时候这样的事情不再是新闻了，我们才可以松口气。”

十届人大的使命

可以肯定，十届人大将会继续在九届人大工作的基础上艰难跋涉。其中，两部重要法律——《民法典》和《监督法》能否取得实质性的突破为公众普遍关注。

监督法草案和民法典草案在提交审议的时候，都引起广泛争议，很多人甚至持悲观态度。对监督法草案的批评在于监督的力度明显不够，“没有监督还是监督法吗？”以致有人认为它“仅仅具有形式意义”。

民法典草案公布不久，民法学权威江平对这个草案几乎持否定态度，他认为，民法的核心是保护私权利不受公权力侵犯，不能使公权力大到随时侵犯私权利的地步，所以，民法就是要确立这样一种精神---在庞大的国家公权力面前筑起一道私权利保护墙。“但我们的民法典草案现在缺乏的恰恰就是这个。”

进一步完善中国的选举制度，也应该成为十届人大关注的一个焦点。政治学者史卫民认为，应该相信人大代表可以推出候选人，不能都是组织推荐，也不能都是等额选举。

蔡定剑认为，人大自身的改革，人大常委会组成人员的年轻化和专职化要继续推动。

此外，“宪法监督机构的设置要提上日程”。

记者接触到的官员和学者大都表示，人大改革已经不仅仅是人大自身的事情，它的每一步动作，实际上是这个国家的“政治改革晴雨表”。