严家祺：中国宪政改革四项目标

　　【万维读者网】世界日报网站14日刊发严家祺的分析文章：中国宪政改革的四项目标。全文如下。


中国私人经济的增长正在大幅改变中国的社会面貌。如果说，「文化大革命」在经济领域是「割资本主义尾巴」或「割私有制尾巴」的时代，30 多年後的今天，轮到「割公有制的头」了。加入WTO，「国企改革」走向结束，未来10 年或稍长时间，中国势必进一步私有化，建立保障私人财产权的一整套制度。除了少数「国企」外，大多数「国企」将通过各种途径私有化。

　中国经济社会领域中的大变革，迟早会引发政治上的大变革，毛泽东时代的一套——最高权力终身制、党政不分，一党专政、高度中央集权肯定行不通了，就是那位一心想当「毛泽东三世」的人的那一套——权钱交易、贪污腐败，引发了人民普遍不满，不容再继续下去了。

毛泽东是辛亥革命推翻了封建专制王朝後出现的专制帝王，这与法国大革命推翻了封建专制王朝後出现了拿破仑?波拿巴的新帝制一样。拿破仑的侄子路易?波拿巴平庸可笑，整天想模仿拿破仑，号称「拿破仑三世」，这与一心想当「毛泽东三世」的江泽民竟有许多相似之处。今日中国就像到了「拿破仑三世」的帝国後期，社会愈来愈资本主义化，而政治仍是专制主义的。在「拿破仑三世」时代，经济高速发展，政治日益腐败，政府的新闻管制愈来愈失灵，左右两翼反对派愈来愈活跃，选举中的「官方候选人制度」也日见动摇。与拿破仑三世时代面临普法战争不同，当代中国有一个较为和平的国际环境。战争导致拿破仑三世帝国的崩溃。对当代中国来说，主动挑起台海战争，会引起北京政局的大动荡，而今日中国，正面临著内部的重重危机。贪污腐败、两极分化、失业下岗和突发性的金融风暴势必引发社会的大动乱。

　当代有广泛影响管理学家彼得?杜拉克（Peter F.Drucker）在他的新作《下一个社会》（Managing in the Next Society）中说，从1700 年开始，中国每隔50 年，都会发生一次农民暴动。最近一次是毛泽东领导的农民暴动，在1949 年推翻了国民党政府。从历史演变来看，现在另一次农民暴动时机已成熟，两亿在全国流动、寻找工作的失业农民，加上八千万到一亿的城市下岗工人，使社会陷入高度紧张。彼得?杜拉克预言，10 年之内，中国面临分裂。不管彼得?杜拉克的「预言」是否应验，有一点要引起所有中国人重视，中国的大动乱、大分裂，危及中华民族的前途。

　面对苏联东欧大变革的风暴，邓小平以「牺牲共产主义」来挽救共产党的统治，现在，面对中国的巨大危机，只有放弃一党专政才能挽救中国。中国的出路就是，放弃一党专政，用和平方式改变专制主义和中央集权，主动地、及时地、目标明确地进行宪政改革。

　本文叙述宪政改革在政制变革上的四项目标，即建立四项新的制度：总统——内阁制、邦联式联邦制、多党制和常任文官制。

总统——内阁制

　现行中国宪法规定的制度，称作「人民代表大会制」，国家主席是「虚位元首」。宪法规定的制度与实际制度有很大距离，宪法规定，「全国人民代表大会」是「最高国家权力机关」。实际上，最高权力集中在中国共产党中央政治局常委几个人手中，往往常委中一个人的权力比其他人大得多。在1987 年中共「十三大」後，最高权力集中在既非政治局成员、中央委员，又非国家元首、政府首脑的一个人——邓小平手中。邓小平去世後，作为「虚位元首」的江泽民窃取了宪法规定由总理行使的权力。毛泽东多少还让周恩来像总理那样行使权力，而江泽民把朱?F基当成了他的一位内阁部长——经济部长。中国宪法规定，国务院是中央政府。香港基本法规定，香港「特首」由中央政府任命，对中央政府负责。董「特首」两次就任，本来应由朱?F基作为中央政府首脑去香港，结果每次都给「虚位元首」抢了去。很多重大的外交活动，都被「虚位元首」抢了过去。

　中国的「人民代表大会制」在形式上多少有点仿效「议会制」，所有「议会制」国家，国家元首都是「虚位」的，实权在「首相」或总理手中。由於中国共产党一党专政、党政不分，人民代表大会制只是徒具形式，党的中央政治局实际上成了「政府之上的政府」。

　现在到了有可能以和平方式结束中国专制制度、实行严格限制连任的「总统—内阁制」的时候了。这就是中国普遍接受「废止最高权力终身制」，而江泽民面临「全退」、「暂时半退」局面的时候。江泽民是一位缺思想、少胆略、求虚荣、过圆滑的人，如果他从党、政、军三个最高位置上「全退」下来，仍应充分肯定他「全退」对中国的长远影响。一个人不论做多少事，从远处看都十分简单。毛泽东一生做了两件大事，一是推翻蒋介石在中国大陆的统治，二是发动了「文化大革命」。江泽民也做了两件大事，一是推动共产党放弃共产主义，二是在共产党一党专政的情况下实现了最高职位「连任不超过两届」的限制，这对於有帝制传统的中国，是一件有深远影响的大事。但现在看来，江泽民会恋栈「半退」，「暂时留任军委主席」到明年「十届人大」前决定不连任「国家中央军委主席」前，再辞去「党的中央军委主席」。那么，江泽民的「第二件大事」就大打了折扣。如果到明年「十届人大」，江泽民还要连任「国家中央军委主席」，那「第二件大事」就算白说。

　在未来中国，实行总统——内阁制，除了废除最高权力终身制外，就是为了使全国武装力量统率权与最高行政权统一，由总统或总理掌握这一权力。

　现行中国大陆宪法是1982 年通过的，这部宪法把「武装力量统率权」从国家元首和政府首脑中分离了出去。如果江泽民在「十六大」暂时连任「党的中央军委主席」，到明年召开「十届人大」前，又藉口「两岸关系紧张」或「中美冲突」而要求继续连任「国家中央军委主席」，这就使中央军委主席、国家元首、政府首脑分别由三人担任，如果中央军委主席企图凭藉手中的军权干政，那么，就会发生严重的宪法危机。

　1982 年宪法是1982 年12 月4 日由五届人大五次会议通过的。宪法修改草案於同年5 月5 日出版发行。在宪法修改草案正式出版前夕，北京《光明日报》社召开了一次讨论新宪法草案的座谈会。在这次座谈会上，我谈到了国家元首、政府首脑和国家最高权力的实际掌握者相互关系的「四种模式」。我当时说，国家元首、政府首脑都无实权，而权力集中在另外一些人手中，这种「模式」，是「完全不足取的」。这篇发言的题目是「从长远观点看宪法」，刊登在《光明日报》1982 年5 月5 日头版上。

　1981 年下半年，我已看过最初的宪法修改草案，对这一草案，我曾在当时的《中国社会科学院要报》上撰文指出，武装力量统率权不能由国家元首、政府首脑以外的「第三人」掌握，否则，军事首脑会成为一个权力中心，在某些情况下会形成政治上的危机。1987 年，我在中央政治改革研讨小组办公室工作期间，再次就国家元首或政府首脑与武装力量统率权的关系问题撰写研究报告。为了防止有人依仗军权独裁和军人干政，第一要保障最高国家行政权的统一，不在国家元首、政府首脑外另设军委主席，第二要对掌握最高国家行政权的职位实行「连任不超过两届」的限制。我认为，这样的一种制度是在中国条件下，保持政治稳定、走向民主的第一步。

　中国有二千多年专制政治的传统，这种传统表现在皇帝集立法、行政、司法大权於一身，皇位的终身制和皇位世袭上。辛亥革命只是摧毁了皇位世袭制，辛亥革命後的领导人，除孙中山以外，从蒋介石、毛泽东到邓小平，无一不终身掌握最高权力。所以，废除最高权力的终身制，是中国这样一个两千年专制传统的国家走向民主的第一步。

　实行总统——内阁制，要革除以往制度中的四大弊端：

　第一，消除实际制度与宪法规定的制度相背离的现象，特别是要消除党政不分，以党代政，确立党政分离、确立宪法的权威性；

　第二，消除「党指挥枪」，实行军队的国家化与非政治化。军队的职责是巩固国防、抵抗侵略、保卫祖国、保障国家安全，军队不参与党派与政治斗争，在政治上保持中立。

　第三，消除个人集权，实行立法、司法、行政按宪法规定的分权和最高行政权掌握者「连任不超过两届」的限制。最高行政权包括全国武装力量的统率权。「最高行政权的统一」与「个人集权」是两个不同概念，「行政权」不统一，集体领导，就会出现「多头政治」，国家就不能正常运转。实行「总统——内阁制」，既有助於清除立法、司法、行政合一的专制残余，又可保持最高行政权的统一。

　第四、消除专制政治下争夺最高权力的非程序政治，用「政治性任命官员」与总统共进退的「同步更迭制度」代替「集体领导」。

　总统——内阁制与美国式总统制、英国、德国式内阁制不同，这种制度吸收了两者的长处。在有13 亿人口的中国，总统直选不仅「选举成本」过高，而且一旦引发选举争端，无法在短期内重新投票。「直选总统」如「一轮多数」就胜选，往往会不过半数，实行「两轮多数投票制」，对13 亿人来说，非常不易。在总统——内阁制下，总统由间接选举产生，如可由国会议员加上各地方的行政首长组成的「大选举团」选出，总理或由总统提名，国会通过，或由国会决定，由总统任命。在实行民主的初步阶段，有必要使内阁保持较大的稳定性，要使「不信任投票」制度有较多限制，不至於一届总统任内不断更换内阁。按照中国的历史传统与国情，总统掌握最高国家行政权，而总理则是分掌国内经济、教育、科学、文化、社会事务的行政首脑，两者的权力用宪法明确划分。至於全国武装力量的统率权属於总统，还是总理，应由宪法明文规定，最重要的原则是保持最高行政权的统一和军队非政治化与国家化。

　总理有可能在总统一届任内因国会「不信任投票」而下台，在总统更迭时，总统、总理和全体内阁需「同步更迭」，以避免行政事务上的「集体领导」、避免「上届权势人物」对新总统、新内阁权力的牵制。

　与现行宪法所规定的「虚位元首」相比，实行总统制强化了国家元首的权力，但这种权力，是在立法、司法、行政分权基础上的权力，是受到「连任不得超过两届」限制的权力。

邦联式联邦制

　中国政治制度从公元前三世纪秦始皇时代以来，就有两个根深柢固的传统，一是专制主义，二是中央集权。专制主义是专制统治者集立法、司法、行政权於一身，是针对国家权力没有横向划分来说的。中央集权则是国家权力没有纵向划分。

　对於一个有13 亿人口的大国来说，中央集权的弊端将愈来愈严重，一个省有近一亿人口，很多重大事情省长还不能决定，还要听命於中央。一个省，出了事故，还要中央政府派专门人去解决。这种传统使各省、各县市、各个地方，都不能充分发挥地方积极性。

　邦联式联邦制，首先是联邦制。中国实行联邦制，有三个目标：

　第一、充分发挥各自治省、自治邦、自治市的积极性，创造一个地区发展上多样化的中国。在实行联邦制後，各自治邦（省、市）可以有自己的宪法或基本法，市政体制的形式也可多样化，如市长议会制、市长经理制。在联邦下，自治邦（省、市）的行政长官按邦宪法选举产生後，不再由中央政府任命。在联邦制下，也将可有效推行「联邦、邦和市县的三级分税制」。

　第二、以联邦制实现台海两岸的统一。台海两岸的实际情况是，世界各国只承认「一个中国」但两岸却存在「两个敌对政府」而且，台海两岸是「任何一方的法律以及政府行政权力无法施行到对方的区域」，这样的现实可以称作「一国两府」，或「一个中国，两个政治实体，两个互不隶属的政权」。两岸争执的出路是，承认「一国两府」的现实，在两岸两个政府对等的基础上寻求结束敌对状态与两岸和平统一的途径。现在看来，按香港、澳门模式，在台湾建立「特别行政区」，由北京的中央政府来任命台湾的行政长官，这种模式，并不可行。两岸和平统一，共建联邦，联邦政府的权力由大陆各省与台湾共同授予，在建立联邦时，中华人民共和国和中华民国的「国号」同时取消，统一的中国，称为「联邦中国」、「中华共和国」或「中国」。

　第三、以联邦制来解决西藏、新疆和内蒙等少数民族聚居区的问题，使中国西藏、新疆、内蒙等地既享有高度自治又保持中国的统一。

　中国实行联邦制，有必要采用「邦联式联邦」，即带有邦联特徵的联邦。联邦制中国的成员将分为两类，一类是「普通成员邦」，称为自治省、自治市，或简称省、市，这包括中国大陆原有各省和原有直辖市。另一类是「特殊成员邦」，由香港、澳门、台湾、新疆、内蒙、西藏、广西、宁夏八个「自治邦」组成，香港、澳门沿袭习惯称呼仍称为「市」。「普通成员邦」与「联邦」的关系比较紧密，相当於一般联邦制国家的「纵向权力划分」，而「特殊成员邦」与「联邦」的关系比较松散，「纵向权力划分」由联邦中国宪法中每个特殊成员的「特别条款」明文规定，例如，台湾自治邦与联邦的关系可不同於西藏自治邦与联邦的关系。在联邦政府同意和联合国接受的情况下，台湾自治邦可在联合国享有席位。

　联邦制的建立，要经过几个不同阶段，首先要结束两岸两个政府之间敌对状态，其次，召开两岸共同的协商会议，签订两岸和平协定，研究两岸和平统一的各种方案，最後，召开两岸共同的「制宪会议」，制定两岸共同宪法。这样「第一共和」的「中华民国」与「第二共和」的「中华人民共和国」宣告结束，进入两岸统一的「第三共和」时代。

　联邦中国欢迎原来是中国一部分的蒙古回归中国，在联邦制下，如果内蒙与外蒙有合并的意愿，可以按联邦宪法规定的程序实现并合，成立一个「蒙古自治邦」。蒙古的回归或联邦中国宪法的重大修改，中国也许就进入「第四共和」时代。

多党制

　如果说，废止最高权力的终身制，确立总统职位的连任限制是中国走向民主的第一步，那么，实行新闻自由、组党自由、选举自由是走向民主的第二步。

　今天中国大陆在共产党外还有八个党派，名义上称为「在中国共产党领导下的多党合作制」，实质上是中国共产党一党专政。

　中国实行多党制，有必要在下述四个方面建立完善的制度：

　第一、按宪法「结社自由」的条款，保障组党自由。

　第二、任何政党或个人，都有权自由表达不同意宪法的某些条款，都有权要求修宪、制宪，但任何政党和个人都必须遵守宪法和法律，修宪、制宪按宪法规定的程序进行；禁止任何政党用暴力来改变宪法，或主张通过暴力来建立所谓新的法律秩序。

　第三、有公开、公平的自由选举，废除现在实际上存在的「官方候选人制度」。

　第四、制定完善的，可行的「选举监督法」，严禁选举暴力、贿选和一切选举腐弊行为。在公开的选举监督下，使任何政党和个人难以找到藉口，不承认选举结果。失败的政党和个人要学习通过合法的途径，积蓄力量，在下一次退举中争取胜选。「新闻自由」也是「选举监督」的一个方面。

　在中国建立多党制过程中，防止选举暴力和贿选尤其重要，这需要有一整套办法。政党经费的来源和使用，防止金权政治，都需要有严格规定，为此，需要制定完善的「政党法」。

　没有多党制（或两党制），就没有民主。政党的功能就是集中民意，并通过自由选举，使民意在议会、政府中得到表达。在一个13 亿人口的中国，如果不实行多党制，不使民意通过不同政党得到表达，那么，暴民政治、暴力革命就将是「多党制」的替代物。在农村、县长、乡长、镇长不由直接选举产生，直接选举产生的「村民委员会」却不是农村政权。这种选举有时会造就出对抗农村县乡政权的农民领袖与农民英雄。在日益多元化的中国，在「一党专政」下，由一个党来「倾听民众呼声」，在最好情况下，只是听到了10 个「呼声」，忽视了90 个「呼声」。当人民的呼声无法通过正常的渠道得到表达时，暴力革命和暴民政治就势必出现。在私人经济日益发展，社会日益多元化的今天，唯有多党制和民主政治才是政治稳定的坚实基础。

常任文官制

　中国从计划经济走向市场经济，打破了数以亿计的「铁饭碗」。然而，如果中国既有市场经济，又有民主政治，有必要建立一整套政府工作人员的「铁饭碗」制度，这就是「常任文官制」。

　「常任文官」是相对於「政治性任命官员」来说的。在实行总统制後，每一届总统出於推行新政策的需要，必须更新内阁成员和一批官员，这部分随总统大选更换的官员，称为「政治性任命官员」。那些不受大选影响，依法律任命和升迁的官员和雇员，称为「常任文官」。

　常任文官的任用和升迁有严格的标准，他们不能依靠「揣摩上意或拍马屁而平步青云」，相反，他们必须忠於职守，敢於「向当权者直言进谏」。担任了近40 年香港公务员的，前香港特区政务司司长陈方安生在离职前的演说时谈到「向当权者直言进谏」时说：「我认为这是指掌握最正确的资料，进行客观分析，并据此向上司提出最恰当的意见，即使是逆耳之言，仍直言不讳。」「这种作风，也促使上司、下属及同辈之间建立互信。这种密切合作的处事方式，使官员之间的关系基於互信，而非取决於个人或政治即兴的考虑，同时亦为公务人员提供充分的个人保障。他们大可表达肺腑之言，既无须畏惧，亦不必承颜候色，因为即使提出最不中听的意见，他们也不必担心仕途受阻，或遭不纳忠言的上司贬调他职。」一句话，「常任文官」的工作不是为政治服务，而是要保持政治中立，忠於职守，实行「无过失不得免职」的原则。

　中国现在实行的「国家公务员制度」，有必要按「常任文官制度」的一般原则进一步改进，香港、台湾、新加坡、欧美和日本在实行「常任文官制度」中有丰富的经验和教训。香港、新加坡的廉政制度，值得中国学习。日本乡镇和基层政府实行「柜台式办公」，值得在中国广大农村地区普遍推行，当一个农民要到乡政府办事时，他可以站在柜台边上看到整个乡政府各个部门的官员，无须担心遭受欺压和怠慢。这样的「柜台式办公」，既有助於减少政府工作人员、提高行政效率，又有助於密切政府与人民的关系。

　「政治性任命的官员」与总统同步更迭是民主制度的重要组成部分。在今日中国，由於没有「同步更迭制度」，从乡长、县长、省长到总理、国家主席，每一个行使行政权力的人都受到「集体领导」（从各级「常委会」到政治局）的牵制，这是一种为争夺权力充斥政治阴谋、倾轧内斗、权力非程序更迭的制度。把政府官员一分为二，即分为「政治性任命官员」和「常任文官」，既有助於提高行政决策的科学性和行政效率，又有助於通过「常任文官制度」保持政府工作的连续性。

没有政治中立的常任文官制度，如果大多数政府官员都随著选举、换届、政府更迭频繁变动，这样的「民主」就会引发普遍混乱。

　内森?罗森堡和小伯泽尔在研究「工业化国家的经济演变」问题时指出：「在19 世纪和20 世纪，先进的西方国家完全摆脱了贫困而达到了相对的富裕。在这一过程中，其经济生产没有发生过突变，而只是持续不断的、年复一年的增长，其增长率略高於人口的增长率。」21 世纪中国的富强之路，不是要求年复一年的保持7％、8％的高增长率，而是首先要建立一种既保障人民权利，包括保障财产权，又保障经济可持续增长、又不断缩小贫困面的制度，这种制度，只能是民主制度。

　民主不是田园诗，民主不能解决一切问题，但民主可以把人民的不满和呼声通过自由组党、自由选举和议会辩论，通过政府定期的更迭得到表达和缓解。民主是政府与人民之间的一种关系，使漠视人民意愿、违反人民意愿的政府无法长期存在，而可以通过议会的投票和人民的选举得到更换。民主是逐步释放人民中不满与抗议能量的一种机制，是消解政治大地震——农民暴动、街垒战、暴力革命，使经济得以持续增长和发展的保障。

　中国的问题，除了民主这一首要问题外，还有法治建设、人权保障、普及教育、环境保护、农村发展、社会保障、不断缩小贫困面、防治灾害等问题，这就需要有有能力来解决这些问题的各级政府，这样的政府，是在确立宪法权威基础上的政府，是权力受到宪法限制、权力和责任在「横向」、「纵向」明确划分的政府。这样的政府，只有通过普及宪政观念、确立宪法权威、通过公开、公平的自由选举和健全的常任文官制度才能造就。这就是中国宪政改革在政制变革方面超越党派、民族、宗教、地域的共同目标。