中国城管要求中央给个“爹”(组图)

万维读者网记者上官天乙综合报道：2012年6月1日下午，云南的大学生小郑路过北京金穗大厦，见3名身穿城管制服者正在劝说摆地摊卖菜刀的一个老头离开。小郑称，他只不过多看了两眼，就被拖进旁边的小巷“教训”了一顿。派出所巡防人员韦师傅证实：“他（小郑）是被我和同事强行救出来的。”路边监控拍下了3名城管架着、抬着小郑的全过程，但拖进巷子后就不在监控范围了。小郑说：“怪不得，把我拖进这里打。”

2010年8月30日晨，江苏南通城管执法队员刘小兵在非法马路市场进行管理时，因被商贩刀刺胸腹部而死，年仅31岁。

2006年8月11日下午，北京海淀城管大队副分队长李志强在中关村科贸电子商城路边执法时，因扣押卖烤肠的三轮车，被卖主崔英杰用刀刺入颈部。

中国设有城管综合执法部门的城市达621个。责在“维稳”的城管却经常反而激化社会矛盾。10月27日，第七届全国“城管年会”在北京召开，原则通过“北京共识”，唿吁尽快成立城管系统的中央主管部门，并出台城管法律或法规，以此指导和规范全国城管工作。

南方都市报报道说，按照目前体制，城管部门由地方政府管理，一般分为市城管局（委）、区城管局和街道城管办三级，市以上再无纵向主管部门，中央国家机关里更没有“城管部”或“城管委”这样的主管部门。会上，有城管系统人士将这种状况描述为“有娘没爹”，意指城管部门的财政有地方政府承担，但在全国层面却没有统一的工作指导部门，造成全国城管系统管理混乱、缺乏规范。

来自武汉市城管局的代表透露，该局已经着手联系武汉市的全国人大代表和政协委员，准备提交一份正式的提案或议案。武汉已准备将城管局升格为“城管委”并完善相关规章制度。

（7月14日，安徽省合肥市，来自南非的秦波街头体验城管工作，说太辛苦了）

报道说中国城管系统渴望设立中央主管部门，有着诸多考量。“城管系统的混乱、不规范，与没有专门主管机关有关”，成都市城管局副局长白晓松说，因为地方的不同领导意见不一，造成了城管工作的混乱和被动。

沈阳市城管局局长董文秋说，当向政府部门要求增加配备城管装备时，往往因为拿不出上级文件而受阻。

中南财经政法大学一位教授甚至认为，目前存在的对于城管系统的批评，一个重要原因在于缺少中央部门在媒体方面提供保护。

不过，北京大学教授湛中乐认为，不同城市的情况千差万别，没有必要也没有可能形成统一的城市管理体制。应该由地方人大通过地方性法规，完善城管职能，提高城管执法的能力和水平。

中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波也明确反对设立城管的中央主管部门，因其无法涵盖城市管理的所有职能，不具可行性。王敬波支持设立全国性的协调部门，“关键是要管住行政首长多变的意志。”

今年5月3日，重庆发生城管打人事件。工人日报为之配发“编者按”指出，一些城市的管理综合执法领域,执法者与被执法者间的冲突屡屡发生,几乎陷入暴力执法和暴力抗法的恶性循环。而城管这一本应代表公共管理和服务的重要窗口，承载着与市民进行良好沟通和谐共建功能的关键角色，在一些地区却成为市民众矢之的。因此，如何重建城管的良好公众形象成当务之急。

（网络语言帮助城管扭转“妖魔化”的形象）

记者走访重庆市政管理委员会及一些街道和市民，对城管打人和城管被打事件屡屡发生的根源进行深入调查发现，城管的身份和素质现状、民众对于城管形象长期形成的既有观念乃至相关法律法规的缺失等诸多因素成为导致类似事件发生的重要因素。

现场目击者黄先生告诉记者，当日天黑不久，他驾车到大黄路渝中名郡小区办事，看见一辆出租车开到城管执法车前面停下，双方下车后发生了争吵，最后，城管执法车上的人对着出租车司机的脸，挥手就是一拳，然后又是几拳，出租车司机鼻子当即流血。随后，城管执法车上的司机也下来，两人一起打出租车司机，打了一阵后才回到执法车上准备开车离去。

出租车司机试图不让城管执法车开走，而后，执法车被闻讯而来的十多辆出租车和一些市民围在马路中央。

报道说城管与市民的冲突近年来屡见报端。城管这个名字如今在一些百姓看来接近贬义词。重庆金马律师事务所律师谢武斌认为，城管打人事件近年来时有发生，逾演逾烈，究其原因，一是部分城管队员缺少法律修养，法制意识淡博，素质低下；二是以执法者自居不尊重执法对象，特权意识严重，为所欲为；三是城市管理的基层部门管理不到位，甚至对某些城管队员的违法行为包庇纵容，以致最终酿成恶果。

（城管在执法）

谢武斌说，城管制度已实行多年，依然没有一部法律来明确界定其权责，这才是“城管打人”的根源所在。要养老虎，一定要修铁笼子，没有铁笼子，就不要养老虎。对于城管，如果目前还没有办法撤消，就必须修好体制、政策的“笼子”，让其在法定范畴内活动，不能放任目前这种状态继续下去。否则，小摊小贩没有威胁城市秩序，城管倒有可能成了城市的不和谐因素。

知名公益律师沃兴伟认为，一方面应健全相关法律，明确和规范城管的职责范围，另一方面也应唿吁城管用更为柔性的执法和管理服务方式来与民众进行有效沟通，积极改善既有的不良印象，才可能真正重建公众对城管的信任。

重庆工商大学教授段庸生则说一些城管成员组成及素质不专业是主要问题。城管首先是服务者，是为城市市民提供后勤与保障的，正如小区物管服务，他们不应是特权阶层。不过，稍熟悉中国城管现状者都知道，中国城管人员来源途径和成分多少带有“特权”色彩，良莠不齐问题较严重。这使本不应具有行政特权的城管反而成了事实上的特权阶层。表现为日常工作中执法不专业，缺乏公仆意识，习惯高高在上。即使处理违法违纪事件时也存在不讲规矩，不依法办事等问题。

（武汉民兵城管队员进行训练）

段庸生同时指出，重庆个别出租车司机不遵守交规是家常便饭，高速路逆行、市区强行超车曾引发恶意交通事故。一旦遇到强行超越对象是城管，更显示出“蛮横”嘴脸，一旦被打，又变脸为无辜者。

也有专家表示，城管打人与暴力抗法事件同时存在，应从更全面角度来理解这一问题的严重性。 事实上，城管自身也有苦衷。记者采访中，不少城管队员表示，市民的不少指责是非理性的，很多人并不理解他们的工作。一个突出表现是城管队员在正常执法过程中遭遇的暴力正在逐渐增多。

据不完全统计，重庆城管去年一年遭遇暴力冲突800多起，队员300多人次受伤。而在一些地方，相关部门无奈之下开始考虑让警察进驻城管以保护城管不受暴力抗法。

心理学专家、重庆大学副教授王浩说，城管从某种角度已成为心理弱势群体，需要提供心理咨询。

城管最初出现于1980年开始的全民文明礼貌月活动中，那时的名字叫“五讲四美三热爱办公室”，人员多是从城建、工商、环境等各个单位借调而来。后来，又陆续有复转军人加入。在全国实行公务员考试之后，这支队伍又加入了通过考试进来的大学生和其他行业人员。

那时城管没有合法地位，没有执法权，更没有罚款权，直到1997年4月，经国务院批准，北京市政府原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作。一个月后，依据《中华人民共和国行政处罚法》，经国务院批准，北京市宣武区成立全国第一个城市管理监察大队。至此，全国城市管理集中行使行政处罚权的试点工作展开。

因为有了“相对集中的行政处罚权”，城管职权越来越大，与此同时，各地城管开始招兵买马，从城管总队，细化到各区城管支队；从城管监察办公室正名为城管综合行政执法局。如今城管的职权范围从市容环卫、园林绿化到城市规划、道路交通秩序甚至工商、市政、公用事业等等，都有“话语权”。

（武汉城管正在受训）

而与其权力范围大增不匹配的是，城管自身并未改变其编制模煳，法律地位不明确的状况。不同城市城管所挂靠单位也不同。于是，一些地方多头管理，相互推诿情况时有发生，而由人员素质等问题引发的冲突也屡见不鲜。

以广州城管为例，根据南方都市报去年10月的报道，其权项12年翻了近四倍：

●1999年，国务院决定在广州进行相对集中行政处罚权改革试点工作，9月28日，广州市城市建设管理监察支队更名为广州市城市管理综合执法支队，行政执法权只有64项，包括市容六乱管理、工地施工执法等。 

●2001年，执法内容达到106项；2009年达到203项执法任务，涉及市容环卫管理、城市规划管理、绿化管理、环境保护、工商管理、市政管理、建筑施工管理、养犬管理等。 

●2011年新《细则》颁布，城管行使市容环境卫生、城乡规划、环境保护、市政管理、工商行政管理、燃气管理、水务管理、建设工程管理、人民防空、白云山风景名胜区保护、养犬管理等12方面共232项行政处罚权。

广州市法制办副主任林琦说，新《细则》通过五方面保障城管文明执法。一是对执法主体进一步明确，协管员不是执法主体，对乱摆卖执法主体只能是正式城管队员；二是要对执法人员进行培训，统一发放执法证；三是通过严谨的程序保障公正执法；四是对处罚自由裁量权进行规范，同案同标准；五是提供救济途径，如果小贩权益受到伤害，可以通过行政复议等方式保障其权益。 

（广州女城管）

新华社则报道了广州城管“柔性执法”的尝试。

“您好，我们是广州市城市管理综合执法局督察分局女子分队队员，我们正在例行巡检，请您不要占道经营。”在广州闹市街头，几名女子城管队员对一家文具店主这样说。

待店主不好意思地将架子移回店内，女子城管队员们又微笑着对店主说：“感谢您的配合！”

新华社报道也承认，长期以来，在中国很多城市，对于流动经营、占道经营的摊点，城管人员往往采用驱赶、没收或者取缔等简单的执法方式。由此换来的，更多是暂时的平静和整洁。 

在中国多个城市发生涉及城管的公众冲突事件后，一些城管人员粗暴的执法态度受到舆论批评，有外媒直接将“中国城管”比喻为“维京海盗”，甚至在外国网络游戏中，“中国城管”也作为野蛮形象被恶搞。

“随着当前社会新形势的变化，城管队伍光靠过去那种‘生硬’的执法方式，已经很难适应社会要求。女子城管队员的亲和力，使她们更容易在执法时获得支持和理解。”广州市城市管理综合执法局督察分局局长邓日明说。

广州女子城管特勤队拥有52名队员。在一天约5小时的户外工作时间里，她们除进行劝导式执法外，还提供便民服务：指路、捡到钱包等待失主、开电瓶车帮受伤游客送到出租车旁，甚至帮老人找回走散的孙女。

新华社说，实际上，中国不止一个地方政府正试图刷新中国城管的形象。许多城市的城管部门也开始换位思考，为街道商贩提供服务的同时，兼顾市容整洁与商业繁荣。通过“变管理为服务”等改革，中国城管正重塑自身形象。

但也有分析人士认为，城管“重塑形象”的路依然漫长。在中国内地一些欠发达地区，城管执法的资金部分来自财政预算，还有一部分则来自于上缴罚没收入后的按比例返还。“城管必须改革‘以罚代管’的管理模式。”