韩正没想到 上海自贸区能“搞这么大”

2013年10月25日，中央政治局委员、上海市委书记韩正在其办公室接受财新记者专访。胡舒立 摄

　　投资实行准入前国民待遇，负面清单带来颠覆性的政府管理方式，金融以开放倒逼改革；三年内要拿出能推广的创新模式——上海市委书记韩正接受财新专访，谈上海自贸试验由来及与国家战略对接的前景

　　上海康平路市委1号楼，韩正的办公室外间的会议兼接待室更像一间书房，由于三面墙摆满了书柜，使中间的会议桌显得有些拥挤。透过会议室通往里间的门，可以看到办公桌和一对米色的沙发。

　　10月25日是个周五，上海自由贸易区成立满四周。这位59岁的中央政治局委员兼上海市委书记在这里接受了财新记者专访。这是自贸区成立后的首次采访。虽然事前递交了采访题纲，不过在我们交谈时，韩正面前没有准备好的讲稿，似乎所有的答案尽在心中。

　　“上海自贸区”是今年中国经济生活中的热词，数月来引起了海内外巨大的关注、议论、期望和猜测。自7月间被正式命名为“中国（上海）自由贸易试验区”后，今年8月30日全国人大常委会正式通过决议，授权国务院在上海自贸区调整有关法律规定的行政审批，9月29日自贸区正式挂牌。

　　如今，驱车前往位于浦东的自贸区，不会迷路。因为从上海浦西往东而行，还没有跨过黄浦江，就有路牌指向“中国（上海）自由贸易试验区”，进入浦东，几乎所有的关键路段路牌都有标识。

　　这28平方公里承接自贸试验区政策落地的土地，位于上海市东部临海，涵盖了四片海关特殊监管区：外高桥保税区、外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区和洋山保税港区。四片区域从北到南呈点状分布在上海东部沿海，与区外没有物理意义上的隔断。

　　在未来的三年中，这28平方公里将成为中国未来改革的重要风向标。上海自贸区的这场改革试验究竟有什么样的立意和构想？会有哪些制度性突破？其成果将如何惠及上海、推至全国？

　　而且，自贸区究竟经历了什么样的高层决策过程？

　　在一个半小时的采访中，韩正回答了我的所有问题。谈起自贸区本身，他说得最多的是“创新”与“可复制”；而谈及筹划和决策过程时，他坦承“开始没想到搞这么大”，后来得到最高层肯定和直接推动，是因为“和国家的战略需求对接了……”

　　这里刊登的是采访实录。

　　负面清单：颠覆性的改革

　　“管理从负面清单开始取得了共识”

　　财新记者：自贸区的基本构想和立意是什么？

　　韩正：这次自贸区设立是很大的突破。根本没有优惠政策，整个设计就是坚持自主创新、体制创新，以市场为导向，真正让市场在资源配置中发挥作用，建立起更完善的市场机制。

　　改革的核心是要转变政府职能，不能成为口号。当前最重要是改革行政审批制度。现在审批制度不合理因素太多，很多审批都与市场格格不入，与国际通行规则格格不入，直接影响我们提升国际竞争力。

　　自贸区的体制创新，就是既要推进市场经济体制的构建，又要与国际通行规则相衔接，在此过程中还要充分考虑到符合中国特点，不是照搬。自贸区要做的事情，正是体制和机制的创新，而且要在制度上可复制。我们的任务，是复制出能在全国推广的创新做法。

　　财新记者：那有什么具体举措呢？

　　韩正：要实现投资贸易的便利化呀。第一个就是投资领域改革，核心是打破现在的审批制度。要创造进一步的开放和便利，外资在准入前就实行开放，这是有颠覆性的制度设计。要探索，通过政府公布负面投资清单，告诉社会，告诉企业，什么是不能干的。除了这个以外，要干什么、怎么干，是企业自己决定，不是政府审批。政府只说什么不能干。这就有所谓负面列表。

　　和过去比，政府的管理方式是颠覆性的。过去是企业不知道什么能干什么不能干，反正时刻在变化。然后就提交报告，审批，还要来个经济效益评估。政府为什么要管这个呢？一个民营企业到国外投资，赚到了钱，还要报告。所以很多报告是没有必要的，要搞准入前国民待遇，搞负面清单。新中国成立以后，自贸区有了第一张负面清单。

　　财新记者：但现在公布的清单与发改委投资目录的内容差不多呀。

　　韩正：这至少是审批过程不一样了，另外，这是“2013年版”，管理从负面清单开始取得了共识。以后会有（20）14年版、（20）15年版、（20）16年版。全国人大通过，给了我们三年时间，我们会每年进步，再不断完善。

　　财新记者：在这个过程中，清单上的内容就会减少吧？

　　韩正：（笑）可以（20）14年办，（20）15年办，（20）16年办，循序渐进，这样也容易统一思想。如果把（20）16年办的事，现在就拿出来，看似合理，实际走不通。现在好不容易走到这一步。还真的是靠总书记、总理，靠中央和国务院推进，靠各部门支持。

　　这是颠覆性的改革大动作，这样一来就不要审批了。企业拿工商执照，注册，过去是分类的，现在只有一个。过去分几大类，样子也不一样。现在只有一张，而且真正做到先照后证，在自贸区先行。按过去的办法，大概最快的企业执照在材料齐全后，也得一个月才能办成——这其实是很难，得什么都齐，百里挑一。现在我们是几天绝对能拿到，全部办好、发好，先照后证，不需要有了证明再去拿执照。有了执照以后，至于你以后产品怎么样，是以后的事。这是第一个，投资领域是放开的。

　　财新记者：自贸区将来会如何对待国有垄断企业的投资？

　　韩正：一句话，准入前国民待遇。这个制度是全透明的。政府不会实行两种制度，完全是平等的。完全是公开的、法治的，不能有模煳交易。

　　金融改革四大块

　　“我的想法，就是用开放倒逼改革，改革的步子要更大，但必须符合国家安全，防范金融风险，这个底线不能动”

　　财新记者：投资之外，第二该是金融了吧？

　　韩正：对，金融涉及国家的一些重大改革，金融改革是为了更好地服务实体经济:

　　一是资本项下人民币可兑换，这会逐步放开；二是利率市场化，前几个月国务院一直在强调利率改革，但是现在的利率市场化只能做到部分贷款的利率市场化，贷款的全部市场化并延伸到存款的市场化，还有很长的路要走，要探索。这些会首先在自贸区进行试验。这些打算已经确定了，但细则还没出来，年内会出来，当然会是循序渐进的过程。

　　再就是人民币的跨境交易和跨境结算。这就要对监管提出更高要求，设计一整套新的监管模式。国务院方针定了，主管部门正在设计方案。原则很清楚，风险能控制到什么程度，就开放到什么程度。这个不能胡来。开放、改革、搞活，和防范风险是一致的。要扩大开放，并设计出与之相适应的、能够防范风险的监管机制，这是配套的安排。最后一个是外汇管理的办法。

　　金融主要是这四大块，这四大块方案会公布，但实施细则会逐步公布，不是一步到位。路，要一步步走。

　　财新记者：你说防止风险，是指外部对自贸区的风险？

　　韩正：自贸区和外面是打通的，和里面有一道“防火墙”。所谓“防火墙”，就是要设定严格的政策制度、防范风险的制度。因为自贸区是“境内关外”，所以对与外面打通时的风险防范也必须包括在内。

　　很多东西还在逐步出台。我的想法，就是用开放倒逼改革，改革的步子要更大，但必须符合国家安全，防范金融风险，这个底线不能动。现在实施细则的其他内容已经准备得差不多了，主要是防范风险这一块还要继续推敲。

　　财新记者：其实，当利率市场化或资本项下适度放开在上海自贸区推出试点后，金融套利行为是必然的。在容忍正常的套利行为和维护金融秩序方面如何平衡？应当掌握什么样的政策理念？

　　韩正：现在正在由人民银行来制定政策。我相信，一定会想到弊端和漏洞，监管要跟上。不能一方面改革，一方面存在发展风险，这是不行的。防范风险，是我们推进改革的一条底线，不能突破。改革的步子有多大，取决于我们防范风险的能力有多大。绝对不能引起系统性和全局性金融风险，这是底线，一定要避免。

　　财新记者：投资和金融之外，还有哪些亮点？

　　韩正：贸易这一块，涉及到海关监管方法更新。先通关，后查验，这对海关监管是一个很重大的创新。今后，在贸易便利化方面，我们还有其他一些便利，包括航运、贸易及相关服务业的开放，肯定要在自贸区里面的试点逐步放开。总的来讲，不能寄希望于自贸区一挂牌就什么都到位，它是一个逐步到位的过程。整个过程是中央给我们的三年，三年要拿出一整套可复制、可推广的方案。

　　上海、香港和中国

　　“自贸区的做法既是国家战略，上海也要实施。如果上海都不能推广，还推到哪里？”

　　财新记者：今后上海自贸区取得成功，那与香港有什么异同呢？是不是成了“长三角”的香港？

　　韩正：我看不能这么简单理解。因为还是不一样的：香港是自由港，上海自贸区和香港是相互促进、相互补充的关系，做成了，既利上海，也利香港，更利国家，是“三赢”。香港的记者老问我这个问题，我就说，香港的金融发展，现在无论是基础条件还是人才聚集，都远胜于上海。上海应当向香港学习。上海自贸区和香港的情况还不是一回事。香港是针对金融业，全开放的。我们自贸区主要还是针对服务企业的，也不是简单的离岸贸易，只是对企业提供便利化，改革现在不合理的制度，对企业提供更良好、更符合市场经济需求的服务。所以不存在和香港的竞争，在发展过程中可能会借鉴香港的做法。

　　财新记者：上海今年经济增长也出现了下滑。自贸区对上海经济发展，是不是可以有些直接推动力？

　　韩正：上海的经济发展已经很好了，不能再高了。从1月到9月，我们的增长是7.7%，年度目标是7.5％。未来几年，上海有7％的增长就完全可以了。我们现在主要关注点根本不在于GDP增长多少，主要是推进改革，促进转型。创新和转型是主要任务。适当增长缓一点，把主要精力放在创新和转型上。

　　上海经济发展的导向是三条：一是经济发展的质量效益和结构优化。总量绝对不是追求的首要目标。我们的首要目标是质量和效益，靠结构优化来保证。我们的导向很明确，也设定了一系列的指标。至少看看上海天气，还是全国最好的十大城市之一。

　　第二就是环境导向。上海到现在这一步，改革也好，发展也好，国际金融中心也好，当然不能再走破坏环境、再治理环境的路，每一步都不能破坏环境，应当改善环境。每走一步都得有这样的制约。从我们来讲，水环境的治理，大气环境的治理都很重要。大气环境的治理不仅仅取决于我们自己，但我们可以有所作为。环境太重要了。宜居城市首要的是好的环境。

　　第三就是改善民生的导向。让老百姓日子越过越好。经济发展了，老百姓的生活水平提高了，标准越来越高，质量越来越好，上海这样的大城市总是要让老百姓生活得更好一点。你要了解，上海的老百姓关心的是什么？我们怎么尽力而为、也量力而行，能把老百姓的生活安排得好一点，让他们感受到变化。不是统计数据的变化，而是让他们切身感受到，他的生活质量水平在提高，感受到积极的变化。

　　我们的创新转型发展，就是这三个导向，我们马上要把它们排到明年的工作计划里。

　　财新记者：自贸区对上海的发展目标有什么帮助呢？是自贸区完成国家的任务，上海做自己的事？还是互相促进的？

　　韩正：自贸区就是要完全探索出一条创新转型之路。自贸区的做法既是国家战略，上海也要实施。如果上海都不能推广，还推到哪里？

　　财新记者：上海是不是可以先推广？

　　韩正：涉及国家层面的，由国家授权；涉及到地方的，我马上可以做。这次是全国人大授权，现在需要依法行政。我们就是创新转型。

　　总书记和总理在推动

　　“开始没有想得这么大，只是想在提供投资贸易便利方面，在创新驱动和转型发展上，上海如何能走出一条新路。研究到一定程度，就和国家层面的战略需求对接了”

　　财新记者：可否透露一下，自贸区这个想法的由来？

　　韩正：这事研究了一年多。开始没有想得这么大，只是想在提供投资贸易便利方面，在创新驱动和转型发展上，上海如何能走出一条新路，是围绕上海国际金融贸易中心的发展的考虑。研究到一定程度，就和国家层面的战略需求对接了；对接到一定程度，我们就越来越感觉到，我们考虑的方向是对的，研究是有价值的。

　　在十八大以后，这些研究成果就形成了初步方案。成果和方案不一样，方案就提出了方向、目标和指导原则。十八大以后，我们有个初步的方案，不是现在的方案。

　　在今年3月全国“两会”期间，习近平总书记参加上海代表团讨论的时候，我们向他口头报告了这一想法，得到他的充分肯定。

　　然后是今年3月28日，李克强在出任总理以后第一次到地方考察，在“长三角”，来到上海后，市委、市政府直接向他做了汇报，也得到他的高度肯定，他认为这符合国家战略。

　　总书记的肯定和总理的肯定使我们很受鼓励。两位主要领导都希望上海加快完善方案，按程序报党中央、国务院决策，我们也就按这个指示积极推进。在这个过程中，也向国务院的分管领导做了汇报，包括张高丽常务副总理和汪洋副总理。我们也向国务院的相关部门做了汇报，得到了他们的高度肯定。

　　财新记者：你刚才说到研究了一年多，从什么时候开始算？

　　韩正：去年年初开始，俞书记（编者注：时任上海市委书记俞正声）听过专门汇报。他在自贸区的改革中，是全力支持、全力推进。他主张，就是要制度大创新，只有制度创新，这个事业才有意义。

　　财新记者：这事后来制定方案，牵涉到国务院多少个部门？

　　韩正：人民银行和证监会、银监会、保监会“一行三会”，还有发改委、财政部、商务部、海关、工商总局、质检总局等，这些是直接的。相关部门就多啦，包括国务院法制办等一些职能部门。他们在和我们讨论的时候，充实、完善、提升方案，这一段是密切合作。

　　财新记者：你们是不是老得往北京跑？

　　韩正：我带队到各部门汇报，杨市长（编者注：上海市市长杨雄）带队到各部门汇报，副市长带队到对口部门汇报；他们也过来商量。因为这事主要是在贸易领域，所以还成立了一个由商务部部长和上海市市长担任“双组长”的工作小组。市里各局也直接和相关部委的司局一级面谈，关系很密切。中央部委给了我们大量指导，为我们完善方案提了许多宝贵意见。

　　我们当时报的名称是“上海自由贸易园区”。“中国”两个字，是7月初国务院常务会议在讨论的时候，国务院主要领导同志定的。国务院定的叫“中国上海自由贸易试验区”。后来我们学习理解，这是国家战略，还是个试验，要探索的。

　　在中间的筹备环节，总书记还专门听取了汇报。到7月初，国务院常务会议进行讨论；8月，中央政治局会议进行了专门讨论。决策如此迅速、如此快、如此高层，这一次是党中央、国务院直接推动，总书记、总理直接推动，要不哪有那么快。

　　到8月30日，全国人大常委会通过了“授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定”。

　　财新记者：听说总理问过你，“要政策还是要改革”，这是真的吗？

　　韩正：是这样，3月28日总理在上海，我和杨雄市长去汇报。他听了以后，觉得是个制度创新，就说，“不谈优惠政策，就谈制度创新。你们是不是这么想的？”我们表示就是这个意思。

　　我是这么表态的：国家要求我们探索试点的，我们全力探索试点，力争办好；国家要求我们不做的事情，我们坚决不做。

　　什么不做？3月28日，我提出三不：绝不允许走私、偷税漏税；绝不允许涉及“黄赌毒”——因为人家认为这里可以开赌场、色情业服务，就完了；绝不涉及意识形态。我们当时是和中央说清楚的，就是探索经济体制改革和行政管理体制改革的问题，探索出可复制、可推广的经验。

　　所以我们现在应当说全市上下目标清晰，指导思想非常明确，突破口也已经聚焦。我对此充满信心。我们每个季度会有跟踪，每半年会有评估。只给我们三年时间，一晃就过去了，得抓紧。

　　财新记者：所有创新只限于28平方公里吗？是否可与上海的“四个中心”——经济中心、金融中心、贸易中心和航运中心，这个大的战略目标直接对接？

　　韩正：现在自贸区所有的政策，都局限在28平方公里，要扩大，必须有中央的授权。在28平方公里之内，上述中心，例如，金融中心和航运中心的做法，都要实施一套创新制度。外面实施要有中央批准。

　　财新记者：那在上海实施，会不会比全国早一步呢？

　　韩正：那也需要中央批准。外面怎么想象都可以，但我现在强调的就是28平方公里。

　　财新记者：自贸区设计的时候，为什么想到28平方公里？不搞大一些？

　　韩正：为什么是28平方公里？这就是经过国家批准的综合保税区。四个保税区、一个管委会，加起来就是28平方公里。这个保税区基础比较好，是改革开放之后中国设立的第一个特别保税区，其占到全国100多个保税区营业收入的50％以上、税收的50％以上。有这样一个好的基础。保税区已经是关外的概念，积累了很丰富的经验，已经封关，这次是水到渠成。如果再把新的区域放进来，会搞得很复杂。

　　财新记者：听你谈，这次自贸区能走出来，天时地利人和，一样不可少。

　　韩正：这个事情，我觉得体现的是一种国家战略，是深化改革很关键的一个环节，是突破口，等于抓住了现在的难点和重点。有这个突破，还可以大大促进政府职能的转变，对我们的科学发展、持续发展、提高竞争力，绝对是重大突破。（财新《新世纪》 记者 胡舒立）