四中全会决定起草人:“依宪治国”一度被拿掉

　     近日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》鲜明提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的命题，在我国法制建设征程上树起新的里程碑。习近平总书记对《决定》作了说明并强调，法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。日前，最高人民法院审判委员会专职委员胡云腾接受本报记者采访。作为《决定》起草参与人之一，他详解了依法治国的历史意义和现实作用，并对《决定》中诸多备受关注的问题进行了深入解读。

　　《决定》中“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”、“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的这两句话最初写入《决定》中，后来有的部门说《决定》中很多内容已体现这两句话，所以中间一度被拿掉。在四中全会讨论时，有的领导认为，这两句话应该写入《决定》中。所以在10月23日中午，我们起草班子开会讨论是否采纳该意见，最后达成统一意见予以采纳。

　　最高法设巡回法庭方案在研究

　　目前详细方案正在研究中，基本考虑是设立若干个巡回法庭，由最高法院法官轮流到地方办案，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。

　　设立巡回法庭以后，最高法院可以对一些跨辖区的行政案件、重大民商事案件适当提高审级，二审或再审可以放在巡回法庭审理，有助于保证这类判决的权威。

　　高端访谈

　　胡云腾:

　　现任最高人民法院审判委员会专职委员、研究室主任、二级大法官。法学博士，教授，博士生导师。

　　谈《决定》出台过程：

　　起草历时8个月 很多意见反复改

　　广州日报：从历史和现实来看，《决定》对于我国的法治建设有何标志性意义和作用？在当前党和国家的工作全局中，依法治国为何必须摆到更显突出的地位？

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草人之一胡云腾

　　胡云腾：党的十五大就提出依法治国，1999年写入了宪法，至今已有17年的历史。依法治国现在被摆在更加突出的位置，特别是十八届四中全会就依法治国专门作出决定，这在我们党的历史上尚属首次，《决定》也是第一个关于法治建设问题的文件。

　　《决定》中提到，全面推进依法治国是发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是我们党执政兴国、维护国家长治久安的重要保障。现在全面建设小康社会进入攻坚期，改革进入深水区，化解我们的社会矛盾，协调各个阶层的利益，要靠法治这个最大的社会公约数。因为法治是最有效的，必须坚持依法治国。习近平总书记指出：“奉法强则国强，奉法弱则国弱。”我党已深刻认识到依法治国的重要性，并将之作为治国的基本方略和执政的基本方式。

　　广州日报：您参与了《决定》的起草，历时8个月，这是一个什么样的过程？

　　胡云腾：《决定》的形成过程，是一个充分发扬民主，深入调查研究，广泛征求意见的过程。在发扬民主方面，《决定》是在党中央的直接领导，习近平总书记的直接主持下制定的，起草班子具有特别广泛的代表性，体现我们决策有广泛的基础。《决定》起草之前，起草班子成员共组成8个调研组，到全国各地调研，征求各方面、各阶层的意见，特别注意听取专家、学者、律师、基层群众的意见，体现党的决策是调研先行。

　　决定稿形成后，又征求了中央和地方118家部门的意见，起草组对这些意见进行认真的梳理，有很多意见反复修改，比如大家比较关注的《决定》中的两句话：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。本来这两句话已写入《决定》稿中，后来有的部门反映《决定》中很多内容已体现这两句话，所以这两句话一度被拿掉了。在四中全会讨论的时候，有的领导认为，这两句话应该写入《决定》中。所以在10月23日中午，我们起草班子开会讨论是否采纳该意见，最后达成统一意见予以采纳。这两句话放到《决定》当中，可以说，全国、全世界都非常关注，社会各界可以看到我党更加重视宪法的实施，更加重视树立宪法的权威。实践也证明，写入《决定》效果很好。

　　广州日报：《决定》中哪些举措是最迫切需要解决的问题？如何尽快见到成效？

　　胡云腾：《决定》涉及的举措有180多项，涉及到治党治国治军各个方面。写入《决定》的举措都是必须要落实的，但是有的可能难一点，有的可能易一点，有的迫切一点，有的已经实现，比如设立宪法日已经实现。《决定》的实施需要一个过程，不可能一蹴而就，但是中央要求“只争朝夕”、“善作善成”。从宏观来讲，还是一句老话：解决当前最突出的问题，人民群众反映最强烈的问题。比如解决执法方面执法不严的问题，解决司法方面司法不公的问题，解决守法方面老百姓不信法的问题，以及道德和法治建设一手软一手硬的问题等等。

　　谈政府权力清单制：

　　让百姓知道政府有哪些权力

　　广州日报：反腐作为十八大以来的亮点之一，在依法治国的总框架下，其内涵将有什么变化？

　　胡云腾：《决定》体现了对党员领导干部要求从严，其中也有一些规定是针对反腐的，比如，建立健全检察机关和纪检监察办案的衔接机制，修改、完善刑法关于贪污贿赂犯罪的规定。

　　广州日报：在建立法治政府，严格依法行政方面，《决定》强调建立政府权力清单制度，对推动政府职能转变有何重要作用？

　　胡云腾：政府权力清单制度的提出，对于法治政府的建立是非常重要的一项举措。政府权力是公权力，公权力应当依法明确，用法律来制约公权力，让公权力能够依法严格公正行使。这是政府权力法制化的重要方面，即“法无规定不可为”。政府的权力用法律的形式明确，让老百姓知道政府有哪些权力，一方面有利于老百姓服从、支持政府行使权力，另一方面有利于老百姓监督政府行使权力。现在权力还是比较模煳的、笼统的，政府可能也不知道自己有多少权力，老百姓更不知道政府有多少权力，违法、合法行使权力的界限很难划清，责任也很难追究，因此建立政府权力清单制度意义重大。尤其是我们现在社会生活越来越复杂，政府需要管理的范围和领域很大，在农耕社会一个县太爷就能把很多事都办了，现在则需要很多部门，权力范围越大，越需要用法律来明确。

　　广州日报：《决定》指出，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。这一规定对老百姓意味着什么？

　　胡云腾：在现在的司法实践当中，一些当事人到法院提起诉讼，没有得到及时受理，影响到老百姓的诉权。《决定》规定，对人民法院依法应该受理的案件，要有案必立、有诉必理，变立案审查制为登记制，目的是更加方便老百姓诉讼。老百姓到法院来打官司，法院首先要把这个案子接下来，之后再看看是需要自己处理的还是其他部门处理，是本院处理还是其他法院处理。将来，法院要在这方面给老百姓提供更多的司法服务。

　　谈最高法将设巡回法庭：

　　节约当事人的诉讼成本

　　广州日报：《决定》中提到，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。设立巡回法庭之后将带来什么变化？

　　胡云腾：最高人民法院设立巡回法庭，是十八届四中全会规定的一项重大改革举措，习近平总书记在关于《决定》的说明当中，专门提到此项改革。设立这项改革的目的，是为了实现司法公正，提高司法公信力，缓解最高法院长期以来受理案件过多的压力，受理案件过多已经影响到最高法院充分发挥对下指导的职能作用。

　　最近几年来，最高法院受理的案件越来越多，连续几年突破一万件，最多一年达到14000多件，法官办案压力非常大。法官办案经常是6天工作制，年底之前要结案，还得加班加点。另外，最高法院受理的案件增多，把社会矛盾也引至北京，当事人要到北京信访、打官司，特别是有些当事人在特定敏感时期，采取一些过激的行动，影响首都社会秩序的稳定。

　　在全国若干地方设立巡回法庭，最高法法官轮流到巡回法庭去办案，一来方便当事人诉讼，二来可以节约当事人的诉讼成本，三来有助于解决审判资源，同时也有利于最高法院本部更好地发挥监督指导职能，多做司法解释，多出台司法政策，充分发挥司法公正对社会公正的引领作用。目前详细方案正在研究中，在中央统一部署下进行，基本设想是设立若干个巡回法庭，由最高法院法官轮流到地方办案，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。

　　过去由于最高法的案子太多，会把一些案子的审理级别往下压，一审、二审都在中、高级法院解决。设立巡回法庭以后，最高法院可以对一些跨辖区的行政案件、重大民商事案件适当提高审级，二审或再审可以放在巡回法庭审理，有助于保证这类判决的权威。

　　广州日报：《决定》指出，完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。接下来有哪些重要工作要做？

　　胡云腾：这几句话是很有针对性的，就是要促使侦查活动、诉讼活动更加规范，更加有利于加强人权的司法保障，防止刑讯逼供，防止冤假错案。落实这几项规定，要加强司法监督，特别要加强检察机关对侦查活动的监督。

　　同时，要加强司法机关之间的相互制约，特别是法院对侦查与公诉程序的制约。我国《刑事诉讼法》对公检法三家之间的规定是“分工负责、互相配合、互相制约”，但目前看来，法院的制约手段不足。为预防冤假错案，接下来还有一些工作要做，最高法和有关部门正在起草相关规范性文件。

　　谈防止领导干部干预司法：

　　首出中央文件禁“批条子”

　　广州日报：《决定》首次以党的文件形式明确规定：“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”是否能够真正杜绝领导干部批条子、作指示、打电话等干预司法的行为？

　　胡云腾：这个制度是为了保证法院、检察院两院依法独立公正行使职权，也是针对我们现在司法实践中，一些领导干部用权力干涉司法，插手案件处理的现象。以前我们的法律也有一些规定，要求办案不能受干扰，不能打招呼，但是这次是以中央文件的形式第一次确定下来。下一步，中央会出台相关文件，落实以后，将会有效解决一些领导干部打招呼、批条子、递材料的问题，有利于保障两院依法独立公正行使职权。