王岐山访美难 不签引渡条约3大原因

  　　《金融时报》3月中旬报道了王岐山准备访美的消息后，立即传来了中国贪官及其前妻在华盛顿被起诉的消息，中国“清晰地指明了追讨外逃贪官的方向”。有迹象显示，美方正形成协助中国追讨外逃贪官的氛围。自习近平和奥巴马去年一系列会晤以来，中美关系处于上升期。1月，中国执法人员与美国国税局、司法部达成合作谅解，中美执法合作又上新台阶。最高检反贪总局局长徐进辉3月25日透露，中美将就海外追逃加强合作，目前中方已经向美国提供了一份追逃“优先名单”，请求美方协助追捕，据信名单上的人都藏匿在美国。美国国务院25日亦表示鼓励中方提供强有力证据和情报，确保美执法机构调查和起诉涉嫌腐败的案件。但在分析人士看来，中美在猎狐问题上的合作仍然分歧难调，王岐山访美亲自督战猎狐更是障碍重重。

　　作为中共中央纪律检查委员会书记、中共中央政治局常委之一的王岐山，被外界认为是中国国家主席习近平最信任的与最亲密的盟友，是北京实权派人物。习近平计划于9月出访美国是公开的事实，而今年北京如果派出政治局委员级别的要员王岐山赴美，必然是重磅动作、有所期待。最为主流的观点是，王岐山此次出访美国是为进一步拓展同美国在反腐领域的合作。

　　詹姆斯顿基金会的中国安全专家彼得·马提斯称：“如果王岐山在任职中纪委书记期间访问美国，那么唯一的理由便是追踪外逃贪官及其财产。由于级别不够高，中国领导人派出国安部部长耿惠昌或者公安部部长郭声琨，并不能确保中美两国达成原则性的合作协议。试图达成政治上的合作协定，就意味必须派出一个美国所敬重的，甚至一定程度上可以信任的人物。”王岐山此前曾担任主管商业与金融领域的国务院副总理一职，曾多次代表中方主持中美战略与经济对话，与美国多位政府官员和商业领袖颇有渊源，且在美国政界声望很高。

　　不过，从目前的情况来看，即便王岐山成行，亦是身负重任，障碍颇多。

　　接待规格难倒美方

　　一方面，王岐山如果出访等于是给美国出了一个难题。虽然这并非王岐山本人第一次到访美国，但却是首次以中共党内官员身份出访。回顾历史，自中美两国建交以来，从国家主席、政府总理到全国人大常委会委员长，历届到访美国的中国官员，均无只有党内职务的官员出访的先例。有传闻称，当年中共为照顾只有党内职务的政治局常委周永康可以名正言顺地周游世界，无奈只能安排其出访南美国家。

　　从目前的情况来看，王岐山的美国之行尚未完全准备就绪，但摆在美国政府面前的一个当务之急是，确定以怎样的规格接待这位中共高官，对美国外交人员来说，安排的接待规格既要不失礼数又不能显得过于隆重。包括王岐山将与哪位美国官员，什么级别的美国官员会面，可以说，从形式到内容，处处皆学问。这是首次出现在中美两国高层交往中的问题，并且很可能为以后的中共官员访美定下一个标准，因此美方不能不谨慎考量。

　　另一方面，在中美两国尚未签署引渡条约的背景下，美国没有任何义务协助中国政府完成这件事，且美国强调司法独立，只要贪官入境美国的手续合法，不违反美国法律，纵使美国总统奥巴马点头（Barack Obama）应允，恐怕也帮不了什么忙。

　　中国官方此前称，至少150名“经济在逃人员”在美国滞留，其中多数被认为是贪腐官员。这些官员出逃之前，将非法所得巨额美元转移到藏匿国。尽管中国官方没有提供具体数字，但是根据总部在华盛顿的“全球金融诚信组织”估计，2003年到2012年之间，从中国逃离的非法资金总额达1.25万亿美元。自中国国家主席习近平上任以来，中国开展的反腐败运动已经暴风式地席卷了党政军多个领域的中共高官，2014年下半年，中国公安部更开展代号为“猎狐行动”的海外追逃行动。

　　2014年10月，中美双方同意推动在调查、追踪、冻结、追缴、返还腐败资产方面开展交流与合作，重点追缴和返还腐败犯罪资产，双方希望进一步加大工作力度，争取在个案合作上取得更多实质性成果。同年在北京召开的亚洲太平洋经济合作组织（APEC）峰会通过了《北京反腐败宣言》，成立反腐败执法合作网络（ACT-NET），加强APEC成员在跨境调查取证及打击贿赂、洗钱、走私等跨境犯罪方面的合作,这为中国海外追逃开展国际司法合作打开了良好的局面，中美在反腐领域的合作向机制化和常态化发展。

　　但中美两国在该领域最难以突破的是，到目前为止，美国尚未与中方签署引渡条约，引渡（extradition）是指国家根据条约或基于其他理由把在其境内而被别国指控或判定犯罪的人，应该国的请求，移交该国审判或处罚的行为。如果两国间签署了引渡条约，那么引渡就成为一种义务，必须得到履行。2014年11月底，中国外交部条法司司长徐宏曾在外交部举行的反腐败国际追逃追赃中外媒体吹风会上表示，中国试图说服美国签订引渡条约，但是华盛顿方面表示“尚未准备好”。

　　徐宏说，在很多国家，没有引渡条约并不是障碍，双方可以基于互惠开展各自法律合作，“但美国情况不同，美国法律规定只有在签订双边引渡条约情况下才能开展合作，即使是《联合国反腐败公约》美国也认为不能作为引渡的法律依据。”

　　事实上，中国在引渡条约签订上的成果远称不上不丰硕。自1993年中国与泰国签署第一份双边条约起，到目前为止，中国只与39个国家缔结了双边引渡条约，在这39个国家中,只有法国、西班牙、葡萄牙、澳大利亚4个发达国家,其中与澳大利亚签署的双边引渡条约还未生效，其他诸如泰国，俄罗斯，白俄罗斯，保加利亚，罗马尼亚，哈萨克斯坦，蒙古，吉尔吉斯斯坦，安哥拉，纳米比亚等与中国签署双边引渡条约的发展中国家大多是因为同中国有着特殊历史渊源。

　　美国不与中国签引渡条约三大原因

　　做为中国腐败分子外逃的主要国家之一，美国之所以迟迟不愿与中国签署引渡条约主要基于三方面的原因。首先，“死刑犯不引渡”是国际引渡惯例中最有生命力、最无争议的一项原则。“非暴力犯罪不适用死刑”是目前国际上通行的惯例,但这和中国的司法制度是冲突的，在中国的司法体系中，严重的腐败犯罪是可以被判处死刑的，这种冲突是引渡外逃贪官的主要障碍。北京师范大学法学教授黄风直言，“中美两国签署引渡条约在法律上没有任何障碍，对双方都好。但它需要美国国会批准。美国国会反对这个条约，因为它不信任中国司法系统，并对中国的人权问题持否定态度。”

　　被誉为中国建国后第一大经济案的主犯赖昌星于1999年逃往加拿大，中国政府多次要求加方遣返赖昌星，但由于加拿大法律已废除死刑，他国政府在引渡该国嫌犯回本国审理时必须做出免死保证，否则加方将不允引渡，因此赖昌星案多年来始终进展缓慢。最后案件终于在中方向加方作出诸多承诺后有所进展，包括赖昌星在加拿大的资产由加方罚没，被遣返后不判处死刑，不会受到司法机关虐待，享有包括聘请律师为自己辩护在内的法定权利等。最终，赖昌星于2011年7月23日被成功遣返回国。虽然赖昌星得以成功遣返，但始终存在的一个尴尬逻辑是，如果中国政府在引渡经济罪犯之前，就作出诸如不判处死刑的承诺，那么中国政府无疑违背了司法独立的原则，如果中国政府坚持不作出此类承诺，那么引渡成功就更加困难。这还只是在个案上的矛盾，如果放大到两国引渡条约的签署，就更是难以跨越的障碍了。

　　其次，国际引渡惯例中最复杂、最敏感的一项原则,也是国际社会最难取得共识的一个问题即“政治犯不引渡原则”。虽然这一原则已在实践中受到限制,但仍然不可逾越。引渡中的政治犯罪较之中国刑法中的政治犯罪范围要大得多,同样的行为在引渡中能成为政治犯罪,在中国却未必构成政治犯罪。如何界定“政治犯”的内涵与外延，中美两国显然存在分歧，而且对“政治犯”的定义，往往在不同时期或者特定案件中有所变化，目前国际社会主流的观点是分析请求国追诉活动的政治性,着重分析请求国是否出于自己的政治目的来追究被请求引渡人,而不是被指控的行为是“政治犯罪”还是“普通犯罪”。因此，中美在反腐领域建立互信和取得共识就显得尤为重要，但短时期内，美国显然难以转变对中国司法体系的负面看法，美国法官对中国的刑讯、取证乃至整个司法体系，都缺乏信任……

　　可以说，中美在这一问题上最难达成共识，最鲜明的一个实例是2010年诺贝尔和平奖得主、中国人权活动家刘晓波，2008年，刘晓波发起与参与起草了《零八宪章》，并与300多名中国各界人士一同签署。该宪章于联合国《世界人权宣言》60周年时发表,主要呼吁言论自由、人权和自由选举。2009年6月23日，刘晓波因涉嫌煽动颠覆国家政权罪，经中国检察机关批准逮捕，并于2010年5月26日开始，在辽宁省锦州监狱服刑，此举引来某些西方国家对中国政府的强烈不满，时任美国众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)发表声明，呼吁国际社会谴责中国拘捕刘晓波的举动。美国国务院表示，中国应该立即释放刘晓波，并尊重所有中国公民应俱有国际所公认表达他们意愿的权利。美国《时代杂志》将刘晓波与昂山素季、曼德拉（Nelson  Mandela）、甘地（Mohandas Gandhi）和马丁·路德·金（Martin Luther King）等一同列为“十大政治犯”之一，而中国则称刘晓波为“国家分裂分子”，中美在该问题上的分歧可见一斑。

　　第三，即引渡的财产分享问题，在腐败等经济犯罪的引渡合作问题上,西方国家已经形成了一套有效的激励制度和合作方式,即对于已经转移的因腐败犯罪所得财产,请求国与被请求国可以通过自主协商的方式签订《赃款分割协议》,以商定对于追缴财产的分配比例。 但中国刑法、引渡法等并没有关于资产返还和分享的明确规定，可以说在立法层面，相关法规尚处于空白状态。需要说明的是，中国已经在实际案件中改变这种全额追赃的立场，允许与引渡国分配追缴财产。故而这一点已经不是中美难以签署引渡条约的主要原因，最为关键的仍是上述两点。

　　总的来说，王岐山如果出访必然会对中美两国的反腐合作起到积极的促进作用，但其过程也必然不会完全顺遂，接待礼仪问题、中美引渡条约签署问题，每一个问题都是不小的考验。但相信以王岐山堪称彪悍的工作能力和极具影响力的政治威望来说，他能够交出令北京满意的答卷。　　(陈清来 撰写)