六中全会通稿揭“重大政治改革”未来走向

　　近日，以从严治党为主题的十八届六中全会闭幕。微信公众号侠客岛（ID：xiake_island）注意到，全会公报中“党风廉政建设”一词被新表述“党风廉洁建设”所替代。11月8日，该微信号撰文分析称，这一新表述意味着监察不仅仅覆盖“党”“政”两个系统，更将拓展到所有的公职范围；甚至是与公权力、公职人员打交道的整个社会，未来也许也都将纳入到这一范畴。

　　昨天其实有很多大新闻。比如，除了侠客岛解读过的全国人大对基本法的释法，昨天晚上8点，还有一条重磅消息悄然发布：中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。

　　照此方案，北京、山西、浙江三地将成试点，设立由人大产生的监察委员会——这一全新的机构，将是“行使国家监察职能的专责机关”。

　　虽然新闻通稿文字不长，只有400多字，但满满的都是信息量。用《方案》中的话来说，这是“事关全局的重大政治改革”。要知道，像“重大政治改革”这样的字眼，十八大以来也非常少见。

　　所以，这一新闻意味着什么？

　　问题

　　当一个新的职能机关需要被设立的时候，就说明一定有其设立的背景，也有需要其解决的问题。

　　用通稿中的话说，试点设立这一机构的目标，在于“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责”。

　　如果把这些需要达至的目标进行反义或折扣，就可以看到其希望解决的问题。而在侠客岛看来，此次试点希望解决的最核心问题，就是反腐力量分散、反腐范围未达到全覆盖——换句话说，力量没有聚焦一处、覆盖所有的广义“公职人员”。

　　先说分散。按照目前中国的架构，关于“反腐败”这一工作的职能，大家最熟悉的，肯定首先是纪委，这毫无疑问；检察院内设的反贪局、反渎职侵权和职务犯罪预防部门，也算此类；而在国务院的内设机构中，则还有监察部、审计署、国家预防腐败局等；公安、法院等机构，则也有侦查、审判等职能。不同的部门，适用于不同的人群范围，或者在反腐败这个条线上的不同阶段承担不同任务。

　　又比如全覆盖还不够。这很容易理解：理论上讲，纪委系统管的是全部的党员；而监察部的条线，则属于政府机构内设部门，只能管政府系统内部的公职人员。但在中国，“公职人员”的外延则不仅限于政府公务人员；人大、政协、法院、检察院，以及广义“吃财政”的，都属于“公职人员”。这些人员有的是党员身份，有的则不是；按照目前的《行政监察法》，还有一些虽然不在公职队伍内、但从事政府授权行为的人员（比如村主任）。

　　按照现有架构，从理论上讲，这存在着监督的盲区；又或者在实际操作中会遇到授权不充分、手段缺乏或需要多头协作的情况。而在这三地进行试点的监察委员会，就是要解决这些问题。

　　操作

　　很多人曾经呼吁成立监管的独立机构，类似于香港的廉政公署那样，集侦查、审讯、审计等功能于一身。但毕竟牵一发而动全身，很多事情要一步一步来。

　　比如，从目前来看，审计署的功能就不太可能拿到监察委员会中去。一则，从现实上看，审计本身就是很大一摊，对于机构架设可能负担很重；二来，在六中全会的公报中，也将监察机关、政协、审计机关的监督方式平行列为三种（依法监督、民主监督、审计监督），看上去没有合并的趋势。

　　从现实操作的层面看，目前最有可能的机构调整，应当是原有的监察部门同检察院负责反贪部门的功能合并进入监察委员会。这样做，首先是减轻了改革的压力，比较容易操作；同时，它赋予了监察委以更多的手段。

　　按照《方案》，监察委将与同级纪委合署办公——也就是通常所说的“一套人马、两块牌子”。也就是说，这样的“一套人马”，就将实现对公职人员的全覆盖，无论党员还是非党员，无论政府部门还是其他部门，都在监察范围内。而如果将纪委、监察部门、检查机关反贪部门的功能归于一处，在监察的手段上就将得到丰富：纪委的执纪功能现在已经很明确，但是对于监察来说，有时还需要执法手段，这些在目前的机构架设中是没有的。

　　重大

　　为什么说这将是一场“事关全局的重大政治改革”？

　　首先，是在提法上。六中全会的公报中，首次将“监察机关”与“权力与立法机关”（人大）“行政机关”（政府）“司法机关”（法院、检察院）并提，甚至按照合理推测，未来也许会出现“一府两院一委”（政府、法院检察院、监察委）的架构。这是一个全新的垂直条线，由权力机构人大产生。

　　其次，是法律需要随之修订。比如，在宪法中，其实并无“监察机关”这一概念，未来如果需要提升其位格，就面临修宪可能。又如，现行的《行政监察法》，监察的对象、手段也和国家监察委员会所需的不完全一样。未来监察委究竟监察的对象有多广、可以获得怎样的监察手段与权利，都需要法律予以确认。

　　另外，还有领导层级的重视。新闻通稿已经提到，中央成立了“深化监察体制改革试点工作领导小组”，但没有更多信息；但在地方上成立的相应小组，则由地方一把手担任组长。想来也是，这一工作可能牵涉面非常广，涉及到党委、纪委、政府、政法委、人大、政协等多个条线，因此需要统领和协调的工作会非常繁重。

　　但同样，这一工作的未来前景亦相当可期。

　　比如，在六中全会的公报中，就曾有鲜有人见的“一字之差”：过去我们熟知的“党风廉政建设”，被新的表述“党风廉洁建设”所替代。这就意味着，廉洁将不仅仅是“党”“政”两个系统的工作，更将拓展到所有的公职范围；甚至是与公权力、公职人员打交道的整个社会，未来也许也都将纳入到这一范畴。换句话说，反腐败将不仅是政党内部的事情，更是整个国家、整个社会的职责与风气所在。