习近平头痛：为什么我的好政策会出错？

　　去年12月中旬，当我乘坐的航班即将在北京降落时，我意识到我忘了带我的N95口罩，马上感到有点懊悔。不过，那天虽然有点冷，但天空却很晴朗。中国一位公共卫生专家后来告诉我，那并不是个例外：与两年前相比，2017年的雾霾天数少多了。

　　我最初的想法是，这真棒，直到我了解到首都空气质量快速改善的意外代价。

　　为了降低空气中被称为PM2.5的有害颗粒物的含量，中国政府在2013年启动了一项重大措施，将烧煤供暖改为天然气或电力供暖。但在像河北这样的省份，随着地方官员急于求成，超过政府制定的目标，完成锅炉改造项目，对新能源的需求突然激增，天然气的短缺造成了数百万人在寒冷的冬季没有适当的供暖。

　　这只是中国治理空气污染的政策可能有点执行得过头的例子之一。中国政府解决这个问题的决心值得称赞。但是，在习近平主席的领导下，权力正在迅速集中——继续清洗涉嫌腐败的官员也帮助了权力的集中，这已经让官员和官僚们心神不宁。他们急于讨好上级的做法，给环境政策的制定和实施造成了始料未及的扭曲，有时还带来了不受欢迎的后果。

　　在经历了几十年的片面追求经济增长、往往不顾这种增长对环境和公共卫生造成的损害之后，中国政府在2013年改变了政策。那年，随着雾霾笼罩了全国的大部分地区，政府宣布对空气污染全面开战。

　　政府发布了一项行动计划，要求将京津冀地区的PM2.5浓度在2017年底减少25%左右。这一努力得到习近平本人的支持，这些年来他不断强调“绿水青山就是金山银山”。

　　2016年，环境保护部启动了中央环境保护督察工作，对地方政府执行环保法律和政策的情况进行监督。环境保护督察组在2016年夏巡视了八个地区之后，对1140名官员进行了处分。他们之中，有的被通报批评，有的被要求做检查，有的受到行政处分，个别人还被送上了法庭。

　　压力尚未缓解。2017年初，北京市政府宣布，要在年底前将北京市的煤炭用量比2013年制定的目标再减少30%。环保部在接下来的那个月启动了据称是史上规模最大的一次督察行动。

　　在去年10月中国共产党召开的最近一次代表大会上，习近平做的工作报告中有一整节是关于“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的。

　　这些措施似乎已见成效：据官方消息，到去年年底，中国似乎已经实现了2013年制定的行动计划的全部主要目标。

　　然而，这些匆忙制定的目标及其急于求成的实现，已产生了不通情理的效果。

　　在2013年匆忙制定国家行动计划时，政府设立目标所依据的是不完整的科学数据，包括来自卫生专业人员的数据。

　　比如，当时科学家仍在讨论中国雾霾的成因。因此，李克强总理去年承认，中国控制空气污染的措施主要集中于限制燃煤、限制汽车尾气排放以及限制扬尘上。政府没有顾及其他污染物，比如农业用氮肥释放的氨。一些科学家说，氨释放可能造成中国雾霾的20%。

　　这些目标的制定，也没有得益于有关污染对人类健康影响的充分研究。就在不久前，高级卫生官员还在声称，尚无临床研究证明雾霾与癌症发病有联系。（在中国，癌症是一个主要死亡原因，肺癌是最常见的癌症。）无论是否可信，上述断言表明，控制空气污染的措施并未真正考虑过污染对健康的实际影响。关于污染对老年人健康的影响的考虑则更少，随着人口的老龄化，这将是一个复杂但日益重要的问题。

　　怪不得一些污染控制目标似乎很随意：为什么需要让另一种危险颗粒物PM10的水平在全国降低10%，而不是9%、或者11%呢？有时，制定的目标还远远不够：北京当局对将市内PM2.5浓度降至每立方米60微克以下的结果沾沾自喜；然而，世界卫生组织(World Health Organization)建议的PM2.5年平均浓度最高值是每立方米10微克。

　　目标一旦制定，为了快速实现这些有时值得怀疑的目标，一些着眼于升迁、或只是害怕被解职的地方官员，在执行上表现过度或过于严厉。

　　清洁空气行动的目标之一，是管理和迁走被认为是“散乱污”的企业。河南省省会郑州最初把539家公司定为这类企业。但当地领导人了解到，如果督察人员找到更多的“散乱污”企业，他们将会受处分之后，他们扩大了名单，把许多非常小的商家也包括了进来，比如汽车修理店或卖包子的小摊等。不到三个月，“散乱污”企业的数量就超过了一万个，让那些实际上污染很少的家庭经营面临关门的风险。

　　急于实现污染控制目标可能也揭示出，官员对满足短期的运动目标更有兴趣，而不想进行长期的结构性调整。除非将结构性调整的工作制度化，或至少将其程序化，短期目标的实现也许是不可持续的。

　　中央集权的专制制度有时被认为有利于政策的快速改变，这种改变在民主国家是难以想象的，因为在民主国家，制约与平衡、以及政治竞争会拖延改革的时间。但在习近平的领导下，政治权力已经变得如此集中和专制，以致于推动环境政策及其执行的激励机制已受到扭曲。在这样的制度下，即使是好的政策，也会产生不好的效果。