美国国会报告揭秘中共海外援助三大政治动机

美国国会下属的“美中经济与安全审查委员会”（USCC） 7月11日发布报告披露，近年来中共加强参与海外人道援助和救灾任务，但其政治考量凌驾于人道需求之上，使这项任务成为一个影响力工具，而非全球福祉。报告还披露了中共扩大救援的三大动机。

美国国会下属的“美中经济与安全审查委员会”在其研究报告中说，北京经常以政治考量来指导中共军队参与人道援助和救灾，在某些情况下，中共的这种做法损害了多国行动的效力，并可能造成本可避免的生命损失。

报告还指出，中共对海外人道援助和救灾行动并非纯粹地出于人道主义关注，而背后还有其它主要的驱动因素，包括提高其国际形象。但最重要的是，中共会获得与外国先进军队进行人道援助和救灾相关的交流和演习的机会，来提高其军事能力，并有机会搜集先进军队特别是美国及其盟国和伙伴的情报。

报告还说，在与美国军方进行人道援助和救灾相关演习期间，北京经常寻求（并有多次成功取得）直接或间接提高中共军队执行作战行动能力的训练，例如战力投射或封锁台湾。

以下是中共参与人道援助和救灾背后的三个驱动因素。

驱动因素一：提高国际形象

报告说，一方面中共官员在讲话中经常强调中共军队的援助救灾行动是对国际社会的重要贡献，也是中共作为“负责任的利益相关方”的证据。但另一方面，中共军队在执行这些任务中与国际伙伴并非痛快合作，有时故意无视军事参与人道援助与救灾的最佳做法。

报告表示，中共在海外和国内的有关其援助救灾贡献的宣传，大多旨在提高其在世界舞台上的声望，并支持其执政的中国共产党在国内的合法性。

在一个典型的例子中，2015年在新加坡举行的香格里拉国际安全对话会上，中共代表团负责人将中共军队参与人道援助或救灾行动作为“中国（中共）积极履行其国际责任和义务，并在维护地区和国际安全与稳定方面发挥建设性作用”的证据。同样，在中共军队参与了2015年4月尼泊尔地震的救援之后，中共国务院通过张贴一篇《人民日报》的题为“负责任大国的承诺经得起考验”的文章，称赞北京的伟大贡献。而对中共军队在救援中拒绝其它国家进入其救援地区的摩擦只字不提。

驱动因素二：提升中共军队海外运作能力

报告表示，中共军队将参与人道援助和救灾行动作为“测试和提升其海外运作能力”的方法。虽然这类行动并不属于战斗，但这些行动却为中共军队提供了“实践和提高可应用于未来作战行动能力的机会，比如指挥与控制、小单位领导、直升机作业以及在国外维持部队所需的后勤能力（特别是战略空运、医疗援助、远程供应和维持等方面的能力）。与在国外作战行动一样，海外救援和救灾也要求操作的灵活性；确保部队、设备和材料的运输以及海外驻军的维持”。

中共在其军事论作中就曾强调过用人道援助和救灾行动的训练来提高作战能力这一思想。中共军事科学院军事战略研究部发表的2013年版《军事科学院军事理论著作：战略学》一书中说：“战争以外的军事行动是提高军队作战能力的重要手段”。

该书进一步解释说，人道救援和救灾行动与作战行动之间有很多相似之处，包括信息和后勤支持。中共军队可以利用这些特点作为测试其组织和指挥能力以及检测及加强其备战能力的机会。

报告说，中共军队的其它权威教科书中也提到了类似观点。

驱动因素三：获得向西方先进军队学习并收集其情报机会

虽然美国2000财年《国防授权法》禁止与中共军方进行那些造成不恰当暴露美国先进军事能力的军事交流，比如暴露关于战力投射、先进的联合作战和联合作战行动，以及先进的后勤等12个领域中的任何一个，都会造成国家安全风险。因此，两国不许进行军事交流和演习，但有一个例外条款，那就是允许进行“任何搜索和救援或人道主义行动（的交流）或演习”。

自该法通过以来，美国和中共近年来进行了各种以“人道援助或救灾”为名义的交流和演习，其频率和范围近年来都在增加。虽然美国拒绝了中共军方提出的进行更先进技能训练的要求，但中共军队已经利用这些交流来接触到一系列美国军事战术和程序。

一个重要的双边交流是两国军队每年进行的“美中灾难管理交流”。此外，2012年至2014年，美国军方和中共军队在亚丁湾（Gulf of Aden）进行了反海盗演习，内容包括直升机互降、搜查和扣押等。他们还进行了一次搜救演习，期间美国展示了海军和陆军直升机之间的联合作战。

此外，中共军队还参加了美国领导的其它人道救援和救灾演习。甚至出现了中共军队船只上的机组人员登上美国海岸警卫队船只的情况。

报告说，中共军队将与美方的交流视为获得与作战行动和力量投射有关技能的宝贵机会，并且经常要求美国方面提供一些如快速跑道维修之类的有直接作战应用的信息或演习。美国军方参与与中共军队进行人道援助和救灾交流及演习的人士认为，中共军方至少对学习传统军事训练和能力感兴趣。

报告还特别强调，近年来，双边和多边的人道援助和救灾交流及演习为中共军队提供了难得的机会，可以向包括美国及其盟国和伙伴在内的先进军队学习，提高其军事能力，同时还有机会搜集他们的情报。

自2011年以来，中共军队扩大了其援助救灾交流伙伴的网络，与澳大利亚、柬埔寨、德国、印度、马来西亚和新西兰等国进行了双边演习。多边演习方面，中共军队参加了一年两次的印尼主办的“科摩多”多边海上联合军演（Multilateral Naval Exercise Komodo），并参加了空中侦察、途中补给、直升机互降和海上封锁等演习。报告指出，这些都是适用于封锁台湾的所有关键作战能力。 美国、澳大利亚和日本也位于参加这个演习活动的三十多个国家之列。

报告指出，这些演习有时能够使中共军队练习可直接用于作战行动的技能。

中共的政治考量凌驾于人道主义需求之上

“北京经常表现出愿意让政治考量凌驾于人道主义需求之上，这表明，中国（中共）领导人可能更多地将人道援助和救灾视为一种影响力工具，而非一种全球福祉。”报告说。

报告还指出，北京常常用政治考量来指导中共军队参与国际人道援助和救灾的行为，违反了这些行动的人道主义精神，并在某些情况下破坏了多国行动的效力，增加了参与国之间的摩擦，违反了国际准则，使得灾区的人道主义需求得不到满足，并可能造成生命损失。报告举例说，2015年中共军队在尼泊尔执行人道援助和救灾任务时，虽然对救援做出一定贡献，但期间中共的直升机数量有限，且不能横向协调，但由于担心可能损害中共的形象，中共军队拒绝允许其它外国军队进入其行动区域协同救援，结果令一个关键灾区未能获得必要的协助。

当时，尼泊尔政府将受灾地区分成三个部分，分别由中国、美国和印度协调救援。报告表示，中共将其所负责协调救助的区域视为“主权领土”一样，拒绝外国救援进入。当时一个民间援助组织找到了美国军方那里，表示中共军队所负责的灾区所需的直升力量严重不足，请求美方援助；当美方通过多国协调中心提供必要的救援能力时，中共军方否认有任何短缺，与这些民间救援机构的说法相矛盾。美国官员认为，中共军队在那个时候可能更关心的是美国飞机在他们负责的区域行动可能影响北京形象，而不是考虑挽救生命。

报告说，由于其政治考虑，北京在某些情况下似乎故意无视军事参与人道援助和救灾的基本国际原则，如及时部署军事资产和与其它外国军队及民间组织进行多边协调。

中共军队积极参与和外国军队一起的交流和演习，但前美国国防部地区军民协调和人道主义援助顾问杰西·沃尔夫（Jesse Wolfe）表示，中共军队却多次拒绝参加由联合国主办的有关人道援助和救灾方面的军民协调会议和培训班。沃尔夫认为，中共军队在如何有效协调人道援助和救灾行动方面的知识不足。

报告警告美政府对中共援助救灾行动的动机保持警惕

这份研究报告警告说，中共通过美中人道援助和救灾交流与演习来增强军事实力的潜力虽然有限，但仍然存在问题，尤其是在中美战略竞争时期。报告认为，中共军队可能利用这些交流来作为加强其作战能力和搜集情报的机会，用以在未来可能的冲突中对抗美国及其盟国。

报告说：“目前尚不清楚美国国防部是否对人道援助和救灾交流和演习进行了全面的风险评估和审查，或国防部是否明确界定了此类接触的适当边界或限制。”

最后，美国希望从与中共军队进行人道援助和救灾交流中获得的一些收益，最终可能无法实现。尽管多年来美方一直致力于鼓励中共军队采取在人道主义援助方面的国际最佳做法，并在人道援助和救灾部署期间促进双边合作，但中共政府指导中共军队参与救灾任务的政治考虑因素可能继续为实现这些目标带来根本障碍。

报告最后提醒，不要幻想通过与中共的人道援助和救灾交流和演习所建立的“信任”就可以克服中共与包括美国在内的其它国家在敏感问题上的更大分歧。这些分歧仍可能导致冲突。

报告举例说，尽管中共军队和印度军队多年来进行人道援助和救灾演习及其它方式互动，旨在建立信任，缓解中印边境争端带来的紧张局势，但双方在2017年仍走到了武装冲突的边缘。因此，华盛顿和北京在国家利益和人道主义援助方面的持久分歧表明，人道援助和救灾合作克服这些差异的可能性可能同样有限。