经济疲软，所以中国的“地铁建设热”又要来了？

新一轮地铁规划申报开始了。

今年以来，多个城市已开启新一轮地铁规划报批程序，还有一些城市在进行新的地铁规划编制以及前期研究论证。

据中国新闻周刊不完全统计，今年以来，国家发改委先后批复了深圳、北京、绍兴的新一轮地铁规划。除此之外，还有至少30个城市正在行动，或开展新一轮地铁建设规划报批工作，或进行前期研究工作。

据了解，2018年11月开始，国家发改委先后批复了成都、西安、武汉、重庆、合肥、长春、南京等城市的地铁规划。按照5年左右的建设周期，上一轮获批的地铁建设，在2023年和2024年接近尾声。

随着诸多城市上一轮获批地铁建设进入尾声，地铁建设也进入新一轮密集申报审批周期。

进入新的周期

8月15日，合肥市轨道交通集团公司官网发布《合肥市城市轨道交通第四期建设规划环评第二次公众意见征询》。本期建设规划拟建设5个项目，包含2个新建项目和3个延伸项目，以及配套的车辆段、停车场、车站、主变电所等相关工程，线路总规模约115公里。

8月12日，西安启动地铁四期规划研究工作，将西安3号线二期、11号线、12号线、16号线二期等纳入建设论证。陕西省发改委表示，预计年底可具备报批条件。

8月2日，芜湖市住建局发布《芜湖市轨道交通线网规划(修编)及建设规划(2024-2029年)环境影响评价公众参与第一次公示》，涉及芜湖轨道交通3号线和2号线二期建设规划概况。

更早的7月，苏州发布了《苏州市城市轨道交通第四期建设规划（2024-2030年）及线网环境影响评价第一次信息公示》；厦门也透露，第三轮地铁建设规划正在向国家发改委报批，共计3个项目。

今年6月初，《成都市城市轨道交通第五期建设规划（2024-2029年）社会稳定风险评估公示》发布，称力争年底前获批；《沈阳市城市轨道交通第四期建设规划（2025-2030年）环境影响评价第一次信息》进行公示发布，本期规划共8个项目，总规模约218.5公里。

此外，今年1月，《南京市城市轨道交通第三期建设规划（2023-2028年）环境影响评价第二次公示》发布，建设规划共10个项目，包含2条新线、7条延伸线及1条接驳线，总里程约120公里。

不完全统计，今年以来至少已有广州、芜湖、兰州、南通、太原、哈尔滨、大连、武汉、天津、苏州、南京、南昌、无锡、徐州、常州、西安、郑州、长沙、昆明、成都、福州、厦门、长春、宁波、石家庄、温州、沈阳、合肥、重庆、杭州等30个城市，正在开展新一轮地铁建设规划报批或前期研究工作。

分析认为，之所以形成诸多城市密集申报地铁建设规划的局面，一个重要原因在于各地地铁建设进入新的周期。

2018年7月，国务院办公厅印发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号，下称“52号文”），对申报建设轨道交通城市的地区生产总值（GDP）、财政收入、市区常住人口、客运线路运输强度等作了硬性规定。

同年11月以后，国家发改委密集批复了重庆、长春、上海、武汉、郑州、西安、成都、徐州、合肥、济南、宁波、佛山、青岛和无锡等城市的轨道交通规划，以及北京、济南、杭州等城市的规划调整方案。

根据“52号文”，轨道交通规划期限一般为5～6年。因此，前述批复的规划即将于2023年和2024年完成，比如长春三期、武汉四期、西安三期、郑州三期、成都四期和徐州二期等。

“52号文”还规定：原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。这意味着，前述地铁建设规划进入收尾阶段的城市，可以开启新一轮轨道交通规划报批程序。

当然，一些尚不具备报批条件的城市，也在抓紧新一期规划的前期研究工作。比如，近日，广州市发改委称，正抓紧推进国家已批复的广州市城市轨道交通第三期建设规划(及调整)相关线路建设，按照国家发改委关于城市轨道交通规划建设的有关规定，广州市暂不具备城市轨道交通四期建设规划报批条件。目前，广州市发改委已组织广州地铁集团启动城市轨道交通四期建设规划方案研究工作。

8月14日，民众乘坐北京地铁一号线。中新社记者 杨可佳 摄

地方财力是关键

那么，随着新一轮地铁规划申报的启动，各地地铁建设新的热潮会来吗？

在北京交通大学教授赵坚看来，各地地铁建设是“有空间的”，特别是特大及以上城市，但要说掀起建设热潮“可能不是”。他对中国新闻周刊说，“对于一般城市，地铁大部分都是亏损的，中小城市，即便是大城市，也没有多少建设空间。”

国家发改委城市交通运输研究中心主任程世东表示，相比前几年，近两年地铁审批建设呈现有序发展态势，已经走过了前几年审批、建设的高峰时期。

他对中国新闻周刊说，国家对城市地铁规划建设的指标，包括GDP、财政收入、城区人口、客运量等都有明确的标准，“如果不符合这些要求，肯定不会获批”。

在所有轨道交通品类中，地铁是基础交通设施里的“奢侈品”，造价最高，动辄每公里8亿到10亿元。比如，北京地铁16号线，全长49.8公里，概算总投资600亿，每公里12亿元。

交通运输部的数据显示，截至2023年7月，全国有54个城市开通运营了城市轨道交通，运营里程9743.5公里。

但数据显示，去年披露财报数据的32个城市中，扣除政府补贴，只有武汉、深圳、济南、上海、常州5个城市的地铁利润为正，其余均亏损。各地地铁的运营主要依靠财政补贴，其中补贴依赖度比较高的杭州、重庆、郑州、青岛等都超过50亿元。

目前，城市地铁建设主要采用地方政府主导的投资模式，修建地铁动辄需要投入百亿资金，非常考验城市的整体财政能力。在程世东看来，当下土地出让大幅下降、地方债务负担不断加剧的形势下，各地是否有钱继续投资建设地铁是其中关键。

过去多年，各地大力申报地铁规划，甚至举债修建地铁，也一定程度上加重了地方债务负担，甚至造成巨大浪费。今年5月下旬，宁波就被曝出多处地铁站建在永久基本农田里，当地称之为“超前规划”。

在北京交通大学教授赵坚看来，很多城市根本没有必要修建地铁。他对中国新闻周刊说，地铁不光建设成本很高，建成之后运营成本也很高。很多城市人口规模不够，地方财政收入很少，即便建了地铁，财政也支撑不起。

最近，不少城市地铁规划缩水，包括深圳、杭州、成都、南京、南宁等地。其中，深圳近期公示了五期地铁建设规划，原计划的13条地铁线路缩减到9条，缩水约30%；杭州去年底获批的地铁四期规划，也从最初的17条缩减至9条，缩减了将近一半；成都的地铁规划线路则从55条减至36条，缩减了19条。

分析认为，地方财政的紧张是导致各地地铁规划“缩水”的关键。

事实上，除了地铁，近年来，由于审批门槛和造价相对较低，有轨电车也受到各大城市的青睐。截至2022年底，有24个城市开通了有轨电车线路。但不少城市的有轨电车陷入亏损，一些城市甚至不得不停止运营。

比如，广东珠海2017年开通运行了有轨电车，2021年1月宣告停运，前期投入的20多亿元建设资金“打了水漂”；上海张江有轨电车，也在今年6月宣告停运；河北保定的无轨电车已经闲置多年，此前已进行无轨电车电杆、线缆及相关配套拆除工程的公开招标；云南红河州有轨电车虽然辟谣停运，但收支严重不平衡，运营公司资金极度困难是不争的事实。

即便如此，各地建设地铁的热情为何依然不减？多位专家表示，作为大型基建项目的地铁，其建设和开通会带动周边沿线地区土地的增值，加速人口流入，拉动区域发展。舆论场上甚至有“地铁一响，黄金万两”的说法。

在赵坚看来，地铁建设不单单是交通的问题，一个城市是否要建地铁，要看城市的发展。他认为，为解决经济下行、拉动投资而启动地铁建设，不是一个可持续的办法。“即便建设也会面临亏损，为以后留下更大的包袱。”他说。

赵坚还提到，不少城市的城市规划和轨道交通建设是“两张皮”，地铁建设和城市规划没有紧密的联系，在地铁车站周边不能够进行高密度开发，所以地铁使得土地升值的效益，不能够回到地铁建设的投资者和运营方。

在程世东看来，在地铁的修建申报中，需要淡化行政色彩，更突出需求本身。“城市需求达不到就不应建，一定要量力而行。”他说。