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中国经济转弱、地方政府税收不足,企业要小心了;为弥补财政缺口,中国许多地方政府执法机关通过罚款、检查、查封的方式来获取税收以外的收入,这类被称作“罚没收入”的金额在中国公共预算收入的占比自2020年以后就明显增长。有中国学者撰文呼吁,当前需迫切规范行政执法行为,避免向企业伸出“掠夺之手”,遏制地方“以罚创收”的冲动。
苏州大学政治与公共管理学院副教授刘成良在中媒“观察者网”撰文指出,财政收入主要分为税收收入和非税收收入,前者占比越高,财政收入的品质就越高。但中国有些地方政府归属于非税收入的“罚没收入”异常成长,尤其在2020年以后“增长速度较快”,引发关注。
所谓“罚没收入”是反映公安、交通、税务、法院、市场监管等执法机关依法收缴的罚款、没收款、赃款等,是“非税”收入的组成部分。
再看更早的数据,2022年罚没收入达4283.98亿元(约606亿美元),在公共预算收入中的占比2.1%,为近10年最高,占非税收收入的11.57%。这与10年前的2013年相比,罚没收入仅1658.77亿元(约234.6亿美元),占公共预算收入的1.28%,占非税收收入的8.8%,明显增长不少。
刘成良指出,造成罚没收入异常成长的原因主要有两方面:一是地方政府的财政收入结构不合理。近20多年来的房地产大发展使得地方政府患上了较为严重的“土地依赖症”,但近年楼市的持续疲软严重影响着地方财政收入。同时,政府为了减轻企业负担,推出了多种结构性减税措施,这也使得税收收入受到较为显著的影响。
此外,许多地方财政自主造血能力不足,长期需要上级的转移支付来维持运作和发展。而在当前阶段,伴随着自上而下转移支付的不足,“依靠罚没创收”则成为一些地方弥补财力的应急手段。
另一个原因是从支出结构来看,地方政府承担着较大的财政支出责任,在农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等方面均有刚性支出,如果没有足够的财政投入,可能引发较多如讨薪等不稳定问题。
然而,刘成良提醒,罚没收入尽管可以补充一定的财力不足,但是相对于财政缺口,其作用非常有限,并且其异常增长所带来的问题丝毫不能忽视。
刘成良指出,面对经济下行压力,政府向企业推出了多种结构性减税措施,但依靠乱罚款、乱检查、乱查封的方式来获取罚没收入,则消解了结构性减税的意义,也容易扰乱企业的正常生产秩序。尤其中小企业容易出现资金链断裂而倒闭,一些不恰当的罚款恐成压垮骆驼的最后一根稻草。且罚没收入存在一定弹性的自由裁量空间,容易滋生执法过程中的乱作为问题,从而造成政社关系的紧张。
因此,刘成良表示,确实需要采用包容审慎的监管,迫切关注市场主体信心与社会情绪的变化,规范行政执法行为,避免采用过于刚性的执法方式向企业伸出“掠夺之手”,遏制地方以罚创收的冲动。
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