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行政区划的“逆向调整”,正在成为新趋势。近日,中国民政部部长在《学习时报》发文提到:围绕提升行政资源配置效率,探索人口收缩地区行政区划优化路径。稳妥优化基层行政区划设置,为基层优治理、促发展赋能增效。
“收缩型城市”已经不是新概念,它以人口的持续减少为标志。
在人口扩张时期,行政区划的调整,多为撤县设区、撤镇设街等。如今,在人口增速放缓的背景下,这一官方人士表态,为收缩地区的区划调整按下了加速键。那么,反向的撤区复县、撤街设镇,甚至区县合并潮要来了吗?
01
长期以来,在快速的城市化下,农村人口向城市集聚,大中小城市的人口规模同步扩张,撤县设区、撤镇设街,这类向上升级式的调整成为潮流。数据显示,仅1993年一年,我国新设立县级市数就达到53个。
但近年来,高歌猛进的城市化,和高速的人口增长,都已经成为历史。大中小城市不再一荣俱荣,而是进入争夺存量人口的零和博弈阶段。
一方面,中心城市凭借着良好的经济条件、基础配套、就业环境,源源不断地吸引外来人口流入,城市规模持续扩大。
另一方面,由于经济下滑、产业衰退,大量的中小城市、县城,进入负增长通道,人口被中心城市虹吸,流失现象不断加剧。
收缩型城市的概念,在2019年开始见诸官方文件,这两年呈愈演愈烈的趋势。统计数据显示,2020—2022年,在323个公布人口数据的样本城市中,有197个地级以上城市人口下降,人口减少836万人。
一言以蔽之,收缩型城市越来越多,收缩的强度越来越大,以六普到七普十年为周期看,甚至出现了人口减少超过20%的重度收缩性城市。
在收缩型城市中,原本的人口分布模式,呈现出由中心城区向外扩展的趋势,郊区逐渐演变为城区。然而,随着人口的减少,人口又逐渐向基础设施更完善的中心城区集中。
城市总人口规模在缩减,内部空间分布格局也发生了变化,若继续沿用原有的行政区划,可能会引发一系列不适配的问题。比如,财政供养负担重,事权、财权和城市的实际规模不匹配,等等。
02
很多中小城市、县城的人口在流失,房地产景气度下降,卖地收入减少。但另一方面,这些地区的铁饭碗岗位相对稳定,并且仍需依据户籍人口规模维持社保等支出,导致财政负担与债务压力持续攀升。
为了破解这一难题,前几年开始,山西等省份率先以人口小县为突破口,开启了轰轰烈烈的机构改革,大幅精简压缩机构和人员编制,有效降低了财政负担,提高了地方的行政效率。
相较于机构改革,对行政区划进行调整要复杂很多。但一旦有的城市的经济、人口规模达不到既定标准,行政区划的调整,也就到了箭在弦上不得不发的时刻。
所以我们看到,在机构改革的风暴之外,越来越多的地区开始了行政区划的逆向调整,行政等级进行下移式的降级。
比如2023年,黑龙江齐齐哈尔市将碾子山区的富强街道撤销,设立华安镇。也是这一年,广东潮州枫溪区撤销,恢复枫溪镇,枫溪镇回归潮安区管辖,实现“撤区复镇”。
同样位于黑龙江的伊春市,在2019年撤销了15个市辖区,新设8个县区。2023年再次开启区划调整,乌翠区下辖的乌马河、锦山两个街道撤并为乌马河镇,向阳、曙光两个街道撤并为翠峦镇。在友好区,双子河街道变为双子河镇,铁林街道变为铁林镇。
这些进行区划调整的地区,有一定的特殊背景。如伊春因林而生,曾长期实行政企合一的管理体制,行政区划调整是为了应对人口流失,也是资源型城市转型的需要。
而在收缩型越来越普遍的情况下,这些特殊地区的“逆城市化”调整,只是一个开始。人口不足的城区、街道回归县城、乡镇建制,流失严重的区县,直接合并,在未来我们会看到越来越多的类似案例。
03
在早些年,随着人口快速增长,全国范围内掀起了一股撤县设市(区)、撤镇设街的热潮。
地方纷纷谋求行政区划的升级,原因不难理解。举个例子,县升成区,成为城市型的行政单元后,行政权力得到扩大,能更好地享受中心城区的辐射和带动。
所以,这种升级式的调整,往往符合地方主官的意愿。如今,经济下滑、人口流失压力下,对行政区划进行逆向调整,人们难免会对当地的发展前景产生一定的担忧和消极预期。但事实上,这种悲观看法并无必要。
首先,区划升级意味着地位提升,但逆向调整并不意味着倒退。
比如,乡镇建制原本具备一定的自主管理权限,相对独立。一旦转变为街道,镇政府的性质,便转变为市辖区或不设区的市人民政府的派出机关,更多得服从城市的统一管理与规划,失去了一定的自主权。
对于人口不足以支撑街道管理的地区,将其重新调整为乡镇建制,实质上是恢复了其自主管理的权限。这样,乡镇能根据本地发展的实际需求,更加灵活地调配资源,制定适应性更强的发展政策,盘活地方的经济。
其次,收缩型城市未来会越来越多,但收缩的状态不是中小城市、县城的必然宿命。
国外的研究学者发现,欧洲的一些城市,在经历多年收缩之后,又出现上升恢复的趋势,而“创造新的就业机会、复兴内城和限制扩张的政策”,是实现经济增长、人口恢复的核心因素。
这提醒我们,收缩型城市要避免衰败,仅仅是进行区划调整还远远不够,更重要的是,要大刀阔斧地进行机构改革,瘦身健体,精简机构、裁撤冗员,并不断改善市场与营商环境,积极转变产业发展思路。
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