牟传珩：温家宝 “勒令”难敌制度铁律

万维读者牟传珩来稿（原题：温家宝 "勒令"难敌制度铁律—中共"审计风暴"再次画饼充饥）：

此据中国青年报文章：国务院总理温家宝本月4日主持召开国务院工作会议，勒令整顿和改正去年中央部门审计查出的问题，强调审计出违规资金该还要还，该究要究。这在作者看来，不过是说说而已。中共年年审计年年有问题，且越审问题越严重，这是由"一党专政反不了腐败"的制度性铁律决定的。最近，审计署审计长李金华在第十届全国人大常委会 28次会议上做《关于2006年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，被称之为又一次"审计风暴"的到来。该报告称：审计发现，发展改革委、文化部等25个中央部门所属的 92个单位挪用财政资金和其他专项资金等27.54亿元；南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用财政资金和其他专项资金等8.59亿元；环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金 8489.2万元。这些中央机关及所属部门存在问题的资金额竟高达468.8亿元人民币，违法违规资金为68.7亿元，损失浪费资金27.2亿万元。

李金华审计长点名这么多" 实权部委"，披露了他们的违法违规问题，但这还不过是冰山一角。对此，有媒体评价说：由于受到政府限制，通常审计结果的披露比例仅仅在30％左右。什么是中国特色？这就是中国特色，还是要给党和政府留足"面子"的。尽管如此，此报告所涉及的违规、挪用、少计、多报领、私设小金库，多少亿计的国家资金去向，以及那些在" 实权部委"批来批去的签字首长们的责任等问题，也都没有交代。一年一度的"审计风暴"，又一年年地不见有谁担责，所谓"风暴" 岂不成了儿戏？有资料显示，从1996年起，国务院每年都向全国人大常委会递交审计整改报告，也曾导致 6百多人为此丢官，但最高别级是司局级，如此"审计风暴"花拳绣腿，都是"只打苍蝇，不打老虎"的"审计儿戏"。正所谓"只闻楼梯响、不见人下来"。对此，中国媒体与中国百姓见惯不怪，大多已是"视听疲劳"了。

本来，公众之所以如此关注"审计风暴"，说白了是期待 "审计风暴"能带来"问责风暴"和"廉政风暴"，期盼"审计风暴"能导致政治改革。如果审计审来审去，问题不但得不到解决，反而愈发严重。如此 "屡审屡犯"，"屡犯屡审"，难道总理会不知道，总理有过几次"勒令 "，其属下又改了多少？自胡温政府2003年刮起"审计风暴 "以来，历年审计报告都备受海内外关注。今年是本届中央政府5年执政期最后一年，审计署公佈的审计报告也被认为是本届政府最后一个年度审计报告。然而此次报告与05年审计报告相比，问题更为严重，通报部委数量更多。

对此，《中国青年报》曾发表评论员文章说，遥想 2003年审计署开始逐渐披露中央部门预算执行审计结果时，来势迅猛的"审计风暴"何等振奋人心，及至今日，曾经雷霆万钧的"审计风暴"似乎渐呈颓势。审计依然继续，风暴却已不再。去年审计报告的"不点名"使很多人失望不已。面对如期而至的审计报告，民众今年的反应却出奇的平静，除了继续愤慨于"屡审屡犯"之外，多数人都提到了同样一个问题──这次恐怕还是 "光打雷不下雨"。

国家制度不民主，经济权力没有监督，更不透明，有的甚至是在滥用。如今只要沾上权力，攀上财政拨款，往往都成了"利益部门化"的肥水田。中国公共财政制度的极大漏洞，已成为官员们发财致富，挥霍浪费的乐园。而这背后的监管与问责，则沦于虚置与失守。　"审计风暴" 刮的很猛，但违法违规者在"审计风暴"中却毫发无损，在法不治众的心理暗示下，官场早已形成可怕的腐败同盟，滚雪球似的越滚越大，违法违规问题也越来越严重。这是对中国特色"审计风暴"多么大的嘲弄。

在现代国家，预算监督分为制度性监督和非制度性监督两种模式。制度性监督又分为权力机关监督、执行机关监督和司法机关监督三种情形。权力机关监督主要是解决预算的编制问题，防止行政机关滥权。司法监督则是在检察机关建立有关贪污渎职犯罪侦查机构，刑事追究预算内资金或者预算外资金被贪污或者被挪用。执行机关监督则属于内部的自我监督，通过内部审计监督机构的审计活动，确保预算执行符合法律的要求。中国眼下的审计，实行的是行政模式，即自我监督模式。《中华人民共和国审计法（ 2006修订）》规定，审计机关职责是"对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。"但《审计法》同时规定，"地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。 "这样的制度设置，使审计机关毫无独立性，根本不可能发挥制约性的审计监督作用。在这种内部权利一致性的条件下，审计署是不可能不顾家丑，揭穿腐败谜底的。更何况审计机关受同级人民政府和上级审计机关双重领导，本身行政执法权也很有限。它的职责仅限于发现问题，也就是"打雷"，而无法"下雨"。这在作者看来，问题的根源在于制度缺陷，是制度缺陷造成了政府部门的绝对权力和绝对腐败。而眼下暴露出的中央部委腐败，违规挪用资金，更直接的原因则在于中国财政监督制度本身——财政立法的缺位和财政监督制度的失守。

制度缺陷和监督的缺位，是导致腐败的部门化和集体化的症结所在。这不是一两个官员的腐败，而是整个部门的腐败，和整个官僚体制的腐败。显而易见，"中国特色的社会主义"决定了李金华只能"打雷"而无法"下雨"；温家宝也只能"勒令"却难敌制度性铁律。因为，李金华和温家宝同样都被钉在一个制度的支点上。

财政审计的治本之策在于财政民主，温家宝下"勒令"不如推行政治改革，让人民监督。如今，中国民众除了得到审计署的点名与数据外，什么也不知道，例如这些签字的个人都是谁？有多大责任，如何追究？要防止权力滥用，最为紧要的当然是约束这些享有最终签字权的人的权力。但奇怪的是，在审计程序中，受到的处理得只是些具体办事的处长、科长之类，最终签字的人却依然运筹帷幄，继续享有不受监督的为下一次违法违纪使用资金签字的特权。

从各年度的审计报告里，我们可以看到：虚报、隐瞒、截留、转移、挤占、挪用、私分、账外账、私设小金库，滥发钱物、违规收费、贪污受贿、兴建楼堂馆所、招待费开支、建宿舍等字眼不断出现。历年的 "审计风暴"披露出的数字是触目惊心的，而暴露出屡查屡犯的问题更加突出。从1999公开审计报告（2003年全文公布）开始，到现在已经历时8载，让我们回顾一下每次审计结果的案件与数字： 1999年6月审计报告，对水利部挪用水利建设资金等问题点名道姓直接披露；对国务院53个部门和直属单位的审计发现，43个部门挤占挪用财政资金31.2亿元人民币，查出违法违规金额164.05 亿元。2003年6月，首次全文公布审计报告，点了4个中央部委的名，曝光了一批大案，被媒体称为有史以来措辞最为严厉的审计报告，"审计风暴"一词风靡中国。 2004年6月，"审计风暴"揭开我国现行体制六大软肋。国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部等中央单位虚报、挪用预算资金的违规事实都被披露。淮河灾区、云南大姚灾区有关地方政府虚报、挪用救灾资金以及原国家电力公司领导班子决策失误造成重大损失，调查结果导致社会反响强烈。 2005年审计报告依然触目惊心，虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和"小金库"等问题屡审屡犯，水利部、国家体育总局、18所重点大学、北京市重点医院等部门和单位发现严重违规行为。2006 年审计报告问题依然重大，一些省（区、市）对中央税收返还和补助收入的7733亿元中有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。审计48个中央部门，发现违法违规问题55.1亿元；审计中央部门所属单位违法违规问题 42.44亿元；审计机关调查的6个省的80个开发区，2003年以来共减免企业税费123亿元。如此8年，一场抗日战争都打完了，但中共审计 8年，却劳而无功，年年"审计风暴"儿戏依旧。
    参与起草审计工作报告的审计署法制司司长王秀明说，不论审计"风暴 "多么令人激动，令人叫好，我们也必须承认，审计不是用来制造激情让人们体验快感的，"风暴"只是某个特殊阶段的特殊手段，而推动制度建设，靠制度堵住财政资金漏洞，少出问题，最好不出问题，才是审计的惟一目的。然而这个目的实现了吗？

谁都知道，审计机关的报告只是有选择地揭开了某些问题，还给党和政府留了不少"面子"。如今社会不是没有共识：要想解决预算资金的违规违法问题，除了要从根本上改造政制，还必须建立一整套国家信息公开制度，通过公开预算的分配和使用情况，满足公众的知情权。而眼下，最现实的是要实行严格的问责制，让 "审计风暴"对全民有所交待。

在一个市场经济国家中，必须有政治民主制度作保障。一切政府的财政行为都应体现由纳税人主导的公共利益本意。各级政府的财政资金都要取之于民、用之于民，收支的各个环节都要让民知道，受民监督。在民主制度中，国家审计不属于任何政府，只对代议机构负责，其身份就是"纳税人的狗"，这是常识。目前，中国大陆审计部门并不具备这样的身份，因而，即使其工作走向 "法制化、规范化、科学化"也是隔靴挠痒，不得要领，解决不了根本问题。眼下，不受监督的中共政府，在公共服务领域中所谓 "中介猎食者"的暗箱操作和腐败现象，只能造成"取之于民易，用之于民难"，再多的"审计风暴"，也不过是画饼充饥而已。