美国全面移民改革问题综述

  经过近三十年的政治和社会环境变化，美国的朝野上下终于就深化移民改革近乎达成共识。虽然全面移民改革法案（CIR）的通过还需要一段时间，但美国总统奥巴马已经表示，他支持今年内完成全面移民改革的立法。目前，虽然大家都想进行移民改革，但移民改革的具体内容和推出时间还不确定。 换句话说，尽管美国国会两院的民主党人和共和党人，以及非政府的政治力量如商会和工会都认为急需在新一年中完成移民改革，美国移民法发生重大改变的可能性很高，但是这些变化最终是什么内容却是不确定的。

到目前为止，提出该移民改革计划的参众两院的议员集中在四个主要问题：1）在美国的非法移民合法化，2）边界安全，3）H-1B签证改革，4）科学，技术，工程学和数学（STEM）专业留学生的绿卡。尽管人们对于这个国家的移民制度改革达成了广泛的共识，然而对于用什么样的具体方式来解决合法移民和非法移民的问题却没有一个统一的认知。

解决生活在美国境内的近1100万非法移民问题

全面移民改革的很大一部分（可能是最具有政治色彩和最广为人知的一方面）是解决近1100万非法移民合法化的问题。就像移民改革的其他几个主要问题一样，人们还没有就解决这个问题的具体方案达成一致。这些非法移民的合法化可以通过两条路径，一是可有机会将来获得公民身份，二是没有机会直接取得公民身份，但可取得其它合法的身份。在谈到为非法移民提供公民身份时，立法者们一直坚持认为，这些非法移民绝不能“跨线”走捷径比那些走合法移民程序的人更早得到移民福利。这也就是说，如果最终的全面移民改革决定为非法移民提供公民身份，目前居住在美国的非法移民将会被允许合法地居留工作，但并不意味着他们会自动获得美国的永久居留权。这些非法移民将会像其他合法移民申请人一样，拥有一个优先日期，需要排期到后再申请绿卡。

民主党人和共和党人尚未商定要如何将这些非法移民合法化，民主党人希望通过提供合法身份，非法移民可获得美国绿卡最终成为美国公民。共和党人却建议给非法移民提供一个与绿卡不一样的合法身份，因此这些非法移民必须通过另外的方式申请绿卡，否则将永远不能获得公民身份。这是全面移民改革中持续时间最长的争论，在参议院中，两党都同意的观点是，非法移民将在补缴税款，学习英语（如有必要的话），和完成背景检查的情况下获得一个临时的合法身份居留在美国。在完成这些步骤后，非法移民将可能获得一张绿卡，最终获得美国公民身份。值得注意的是，两党一致同意，此类改革将不会让非法移民获得比其他合法移民更多的优惠待遇。

边境管制

在移民改革讨论中，加强边境安全也是很重要的一个议题。共和党人对此尤其关注，他们强调，要进行移民改革，必须保证进入美国的未经检查的非法移民越来越少。共和党人还强调，只有在达到一定的边界安全基准后才容许这些非法工人取得合法身份（但是他们还没有详细阐述这些基准的具体内容）。不过，由于已加强边境安全的执法力度，美国非法移民的增长已近乎停顿的状态。

其实，加强边境控制在美国总统奥巴马第一届任期内时执行得很不错，这主要是为了保证美国毋需再花另一个二十年来进行全面移民改革。目前所有关于边境控制的讨论都是有关移民的“未来流入”，以及美国如何处理将来的移民需求问题。

H-1B签证

许多的改革建议还集中在增加H-1B签证名额，以适应美国的高科技产业对劳动力的需求问题上。然而，这些建议大多数由个人单独提出，旨在修改移民法律的具体细节而不是做彻底的修改。目前关于H-1B改革最好的例子是来自犹他州的参议员Orrin Hatch提出的草案，他建议将每年H-1B的常规名额增加50, 000个（总数将达到115, 000个），然后再根据H-1B签证的市场需求来增加或减少。他建议每年的H-1B签证数量在115,000和30万之间浮动。

在目前的政治气候下，这个单独的H-1B提案通过的可能性并不大。不过，因为H-1B签证问题得到如此的关注，美国的立法者们在起草新的移民法时，将不能对此置若罔闻。虽然和参议员Hatch的提议并非完全相似，但可以预见的是，哪一个版本的移民改革立法都会涉及到关于H-1B的重大变化，以解决美国企业对高科技员工的需求问题。

不过，目前希望获得H-1B签证的外籍人士，不应该等到未来可能增加H-1B名额的提案成为现实后再行动。由于全面移民改革进展缓慢，有许多障碍需要清除，所以等待观望再决定实为不可取之举。

STEM绿卡法案
在所有围绕着全面移民改革（CIR）而进行的政治辩论中，美国的共和党和民主党就其中一点达成了共识，即美国需要吸收STEM专业高学历留学生移民来满足美国科技发展的需求。美国的政治家们已经充分地意识到，美国STEM专业 (科学、技术、工程及数学（Science, Technology, Engineering and Mathematics, 简称STEM）人员的不足已制约美国科技乃至整体经济的发展，因此需要留住那些在美国高等院校取得高学历的STEM专业的外国留学生。

不过因为他们不能就这个新类别的签证名额从何而来达成一致，去年两党在参议院会上并未通过STEM法案。关于STEM签证名额的立法争论主要在于，是否应该取消某一个签证类别从而腾出名额提供给从美国高等院校毕业并取得高学位的STEM专业外国留学生。两党没能达成一致意味着，那时并不是通过单独的STEM绿卡法案的好时机。

但目前他们就STEM绿卡的签证名额问题已经接近达成一致。虽然不是所有的民主党人和共和党人都同意，但是越来越大的可能性是，将会创造出一定数量的STEM签证名额，不挪用以前分配给其他类别或项目的签证数量。这样一来，美国高科技企业将能拥有足够的STEM专业人才保证持续增长，美国经济将在全球范围更具竞争力，而且其他的移民方式也不会因为要为此类别腾出名额而被取消。

与上面所讨论的H-1B签证的情况相似，从美国大学取得STEM高等学位的外籍人士应该考虑到，此法案的具体内容和时间框架都还没完全阐明。因此，如果现在已经满足申请绿卡的条件，那么就没必要等到STEM签证出来后才申请绿卡。我们曾就此话题专门写了一篇文章，如感兴趣进一步了解，请点击以下链接阅读：
http://www.hooyou.com/cn_version/news/news-2013/news022113visa.html

全面的改革建议 vs. 零碎的改革建议
目前很多人推崇全面的改革建议，期望一次搞定所有的移民改革问题。但是有一些立法者更倾向于每一次只修改移民法的一个部分，零敲碎打地改。例如，犹他州的参议员Orrin Hatch和德克萨斯州的众议员Lamar Smith提出的草案都是想一次只对移民法的一个方面作出修改。

目前，美国总统奥巴马和他所在的政党认为全面改革是必要的，所以应该一次性解决移民领域的所有问题，而不是头痛医头，脚痛医脚。有一些起草全面移民改革草案的政治家（如佛罗里达州参议员Marco Rubio），也同意用更小更具体的法案来解决如H-1B和STEM等签证问题。因此，在目前看来，即使全面移民改革法案最后没能通过，但是零碎的改革法案仍然有可能最终过关。

结论
目前美国将近1100万的非法移民受到了公众和媒体的广泛关注，但是要记住的是，解决如此庞大数量的非法移民的身份问题只是全面移民改革的一个方面。同样，值得一提的是，此类改革将不会让非法移民获得比其他合法移民更多的优惠待遇。

不管最终的全面移民改革法案通过时是什么样子，目前有两个关于移民改革的认识需要关注：1）从政治和现实角度看来，全面移民改革比以往任何时候都有更大的可能性成为现实，2）有立法改革的愿望并不意味着美国的政治家已就改革的具体内容和改革实行的时间达成共识。虽然我们很兴奋地看到如此多的关于移民改革的讨论在华盛顿进行，但是太多的不确定性让我们觉得说什么都言之过早。
怎么样的边境安全是足够的？是否要给非法移民提供美国公民身份？何时以及如何增加H-1B，添加STEM签证类别？在这些问题得到圆满解决之前，还有很长的路要走。尽管等待一部完美的法律出炉对于想申请H-1B签证和美国绿卡的人极具诱惑性，我们建议，与其等待高处还未成熟的大个苹果，不如先摘个伸手可及的苹果吃，换句话说，不管未来移民法修改的可能性有多大，那些已经具有申请资格的外籍人士最好尽快寻求有经验的移民律师的帮助。

美国移民局行政上诉办公室前移民官Ms.Whitaker 律师从2月4日起加盟张哲瑞联合律师事务所:

Ms.Whitaker 律师作为资深律师和培训主任，为我们的客户提供最优秀的服务。在加入我所之前，Ms.Whitaker律师是美国移民局行政上诉办公室的移民官，为移民局工作五年，处理过多种多样的上诉案件。长达五年的移民官工作经验使Ms.Whitaker律师对美国移民法和美国移民局的官方标准有了非常透彻的了解，并练就了独特的洞察力，协助我们的客户取得最好的结果。