美国“鹰”空降联合国 要做和平“鸽”？

　　【万维读者网】《华盛顿观察》周刊2005年第29期李焰报道，虽然被国会阻挡了5个月，但是布什任命博尔顿作美国驻联合国大使的决心丝毫没有动摇。2005年8月1日，布什利用国会休会，以其总统权威强行将博尔顿“塞”进了联合国，但由于没有国会授权，这次“空降”任命只能持续到2006年底新任国会就任前。

“纽约（联合国总部）没有人关心博尔顿是不是布什绕过国会强行任命的。很明显，他已经得到了布什总统的鼎力支持，这是联合国所看中的。”布鲁金斯学会专研国际事务的高级研究员安·佛罗里尼（Ann Florini）对《华盛顿观察》周刊评论说。

然而，美国国会和布什政府对联合国的改革态度各置一词，前者硬，后者软，内部并没有达成统一，这就难为了需要左右逢源的博尔顿。

“事实是，博尔顿在联合国的地位并没有美国国会的支持，保住白宫及国会保守派的信赖对他至关重要。”美国哥伦比亚大学联合国问题专家爱德华·勒克（Edward Luck）一语道破问题关键，“他未来在推动联合国改革时肯定偏向布什政府的立场。”换言之，华盛顿的这颗“手雷”有望积极配合联合国的改革进程。


博尔顿的翻身良机


得知博尔顿的任命，联合国秘书长安南对其表示了礼节性的“欢迎”。但是他也不客气地提醒说：“作为一国大使，他应该永远记住，还有190个其他同行需要协商，需要绝大多数人的同意才能采取行动”。

现在，人们好奇的是，一向以强硬、跋扈享誉美国政坛的博尔顿要如何在错综复杂的联合国改革、棘手的安理会扩充，以及美国和联合国的关系中周旋游走，他以往藐视联合国的腔调和举止是否能在一夜之间改变？

“很显然，博尔顿在联合国的工作起步比较软（weak start），因为他没有得到国会的确认。”勒克在接受《华盛顿观察》周刊的采访时说，“而博尔顿本人就是一个主张敲打联合国的人，在未来和他国代表合作时，他固执、强硬的个性是个很大的问题，他必须想方设法克服这一点。但博尔顿也是个坚决（determined）而有能力的人，我的猜测是，他会很努力地把他作为联合国大使的工作做好。”

挑战往往与机遇并存，佛罗里尼对博尔顿充满希望：“如果博尔顿能正确而有效地代言美国在联合国的立场，他就能取悦反对其提名的参议员们，鉴于布什政府现在对联大的态度要比以前更加积极。”

“这对新上任的博尔顿是个极好的机会。”她说，“没有人知道他会如何代表美国的意见，公众正拭目以待，但是如果博尔顿能抓住这个机会，他将帮助联合国更加有效地进行改革，同时让世人看到，美国对待联合国改革认真的态度和令人难忘的支持。”

佛罗里尼认为，“国会的很多担忧在于，博尔顿对联合国的厌恶非常强烈，他更愿意对其进行强烈的攻击，而非有效的外交。但无论如何，民主党人和一小部分阻挡他上台的共和党人还不足以左右国会山，设定美国的联合国政策。”


联合国改革：布什与国会不同调


“布什政府对目前联合国的改革方针持非常积极的态度。”佛罗里尼细述道，“首先，美国支持联合国撤销糟糕的人权委员会，取而代之一个真正关心人权的机构；其次支持联合国秘书长改善联大秘书处管理的努力，在全世界范围内承担起更富实效性的维和和人道主义责任；创建‘和平构筑委员会’（ Peacebuilding Commission），让联合国在国际和平和安全方面更加有效；同时，扩充安理会?D?D这是一个非常复杂而分歧很大的问题，引发了很多的国际争议。不应该急于作为改革日程中的首要事项。”

勒克补充解释说：“美国在联合国的改革中有很多的切身利益。首先，作为联合国最大的赞助国，美国希望联合国在管理上更有效，更透明，摈除各种官僚上的丑闻；其次，在反恐议题中美国希望得到联合国的支持，尤其是战后重建伊拉克、阿富汗等国，美国想寻找更多的国际伙伴；另外，联合国的人权工作涉及美国深层次的文化价值问题，也是美国非常看中的。”

“但非常重要的一点是，如果联合国无法承担那一长串的改革义务，或在国会希望看到的领域做出不明智的举措，美国可能会将它应缴的联合国会费削减一半，虽然现在还不清楚国会是否会通过一项法律要求这样的扣除。”佛罗里尼话锋一转，如此强调道。

佛罗里尼说：“美国的问题在于，政府和国会对于联合国的态度不同。国会两院态度强硬，要求以拒交联合国会费为条件‘惩戒’不利的改革进度。但是布什政府现在对改革的态度很积极，反对如此强硬的威胁。”

“目前的局面是，美国众议院已经通过了拒交会费的法案，参议院还在审议。”她分析说，“我个人的猜测是，参议院不大可能会通过，但是一旦通过，将是打击联合国改革的不祥预兆（bad sign），严重威胁美国和联合国的关系。”

同样是联合国问题专家，勒克看问题的角度和佛罗里尼有所不同。

“总体上讲，美国政府、国会和公众都是积极推动联合国改革的。问题在于，国会和布什政府在面对联大改革上，侧重点不同。”勒克说，“美国国会更关心财政管理上的改革。议员们注重联合国如何开支、如果运作，以及如何处理石油换食品一案中的政治丑闻；布什政府则倾向于发展联合国在国际反恐、维和和人权方面的功用。因此，注重向联合国提供其所需的各种资源，支持实际上的改革。”


四国入常不得人心


今年六月初，日本、德国、印度和巴西“四国联盟”向联合国成员国散发了有关扩大安理会的新框架性决议草案，继续要求增加安理会常任理事国，但表示新常任理事国的否决权问题可以等到安理会扩大完成的15年后再予以解决。两个月来，“四国联盟”在积极游说，试图得到联大各成员的广泛支持，但中国对此草案坚决反对。

8月2日，新到任的美国常驻联合国大使博尔顿在自己的第一个工作日就与中国常驻联合国代表王光亚就此事举行会晤。王光亚次日表示，他已与博尔顿达成共识，中美将共同阻挡四国要求扩大安理会的企图。

“我了解中国大使的立场，但是并不清楚博尔顿到底和他谈了什么。”佛罗里尼向《华盛顿观察》周刊表示，“因此，现在还无法断定美国对中国大使的谈话的理解，是否和王光亚对外发布的一样。当然，‘阻碍’（Block）安理会扩充不是布什政府的政策。相反，美国支持有限扩充，即增加两个三个常任理事国席位?D?D其中包括让日本拥有一个席位。但是，美国的底线是无论谁加入，都不能拥有一票否决权。我相信，这一点也是安理会其它常任理事国所认同的。”

相对于佛罗里尼的小心，勒克的评论中凸现了中美差异：“中国和美国在很多关于联合国的问题上意见都不一致，美国现在是世界上唯一的超级大国，而中国则是未来极有潜力的一大强国，双方的最终利益会有冲突。二者虽然在四国联盟入常一事上却有合作的空间，其实双方的意见也不完全统一。美国只支持四国中的日本加入，而这恰恰是中国坚决反对的。”

“但我个人同意中美阻止‘四国联盟’入常的立场。”勒克对《华盛顿观察》周刊表示，“安理会的扩充困难重重，每个国家都有自己的‘小算盘’。四国联盟虽然美其名曰要扩大安理会的地区代表性，但是它们实际上并不能代表其所在地区，而只代表其各自国家的利益。他们的提案是个没有希望的主意（not a promising idea），我也不认为它会被联合国采纳。”

这一点得到了佛罗里尼的认同：“各国在扩充安理会的问题上?D?D增加几个新席位，或决定几个特定国家应该得到这样的席位?D?D几乎不可能达成一致。尤其是中国和日本之间存在激烈的争执，我几乎看不到双方有任何妥协的空间。除此之外，拉美国家不会接受巴西入常，巴基斯坦也会强烈反对印度的国际地位提升。”

“最起码到今年9月联大首脑会议时，这个提议没有通过的希望。”她总结说，“因此，深思熟虑地试图‘阻碍’安理会扩充很可能是没必要的。”

勒克深入分析道：“增加几个常任理事国名额只能让安理会的编制更庞杂，而安理会的改革重点应该是重塑其形象，明确我们到底需要怎样的安理会，加强各方的讨论，而非盲目扩大其成员范围，使之工作效率下降。”