国家预防腐败局将成立 或借鉴香港廉署经验

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香港廉署是伴随着经济起飞与社会发展而建立和成长的。

 
　　反腐专家预测，2007年中央在源头上反腐将有大动作。 

　　“设立‘国家预防腐败局’如同香港廉政公署的反腐机构，集合各部门的反腐力量，是目前反腐机制最需要解决的问题。”3月13日，十届全国人民代表、哈尔滨市检察院反贪局副局长孙桂华在接受记者采访时说。 

　　3月13日，十届全国人大五次会议举行第四次全体会议，听取和审议了最高人民法院和最高人民检察院工作报导。其中反腐成为代表们关注的热点。 

　　孙桂华参加完当时全体会议后，在国谊宾馆——黑龙江代表团驻地接受记者采访。对于即将成立国家预防腐败局，她认为这是中国反腐败格局的大调整，希望能集合各部门的反腐力量和反腐职能，建立集中反腐机制。 

　　同一天，十届全国人民代表、中央纪委副书记夏赞忠在参加湖南代表团审议时表示，国家预防腐败局“三定”方案已通过中央编制委员会批准。 

　　专家认为，此举意味着此前一直未能确定的职能配制、内设机构和人员编制等问题已基本解决，国家预防腐败局向正式成立迈出了实质性的一步。 

　　而一个月前，2月13日，中央纪委副书记、秘书长干以胜首次披露，“为履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，加大预防腐败的力度，将组建成立国家预防腐败局。” 

　　“这是中共中央第一次明确提出反腐败的‘战略方针’，对2007年乃至十七大之后的反腐安排，都将产生重要影响。”中央党校反腐专家林喆认为。 

　　过去一年间，人们目睹了中共十六大以来最为强劲的反腐败浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法机关处理的党员共3530名，受到查出的省部级官员共计12人。 

　　反腐专家预测，2007年中央在源头上反腐将有大动作。 

　　“源头上反腐败”的新精神 

　　2月26日，中纪委宣教室副局级检察院闫群力接受采访时表示，成立“国家预防腐败局”，中纪委、监察部已经酝酿两年多。 

　　“这个由中央纪委法规室主持完成的方案，早在去年已由中央纪委、监察部联合递交国务院。”闫群力表示，新成立的国家预防腐败局将直属国务院，级别最低为副部级，且建议由监察部部长兼任第一任局长。在这个国家级预防腐败的专门机构成立之后，各地方政府亦将对应设置相应级别的预防腐败机构。 

　　据闫群力介绍，即将成立的“国家预防腐败局”国家级的执法机构，其职责范畴远大于反贪局，重点在于反腐败，体现从“源头上反腐败”的新精神。 

　　关于建立预防腐败局的背景，闫群力分析认为，最早源于中央领导提出的源头反腐方针策略。 

　　2003年，黑龙江“官场地震”引起高层重视。当年5月初，吴官正在黑龙江工作时强调，党风廉政建设和反腐败工作要标本兼治，综合治理，逐步加大治本的力度，逐步建立起中国特色的教育、制度、监督并重的预防腐败体系，从源头上铲除滋生腐败的土壤。 

　　这成为建立惩治与与预防并重的反腐败体系的契机。而几年来的反腐败实践显示，需要成立一个机构来协调预防腐败的工作，加大力度，加强法规方面的研究。 

　　自十六大以来，胡锦涛总书记也曾多次强调：“依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。” 

　　“此前反腐败遵循‘标本兼治，综合治理’的方针，后来又加入了的‘惩防并举，注重预防’八个字。”林喆说。 

　　2006年8月3日，中央纪委书记吴官正在北戴河一次内部培训上发表讲话。一个月后，该讲话以“要在源头上防治腐败”为题发表在《求是》杂志上，文章以“扁鹊治病重预防”为例，指出中国自古就讲“万事防为先”、“防微杜渐”等道路。 

　　同年10月23日召开的国际贪局联合会第一次年会上，中国、英国等八个国家领导人亦达成共识，认为“预防胜过治疗”，多数发展中国家甚至已将预防腐败当做根本的发展战略。 

　　而成立国家预防腐败局的另一个背景是中国加入《联合国反腐败公约》。中央纪委副书记干以胜说，组建该局“是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务”。 

　　从世界范围来看，各国反腐败工作中心的变化带有规律性——在设立反腐败机构的早期，往往把打击贪污犯罪作为工作重心；随后逐渐从惩治腐败转向教育和预防。中国的反腐工作也有同样的轨迹。 

　　早在2003年12月10日，中国由监察部、外交部委派代表签署了《联合国反腐败公约》。这个在两年后正式实施的公约，其第二章的两个条目专门提到“预防腐败政策”。其中，第六条明确规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败，并赋予这些机构“必要的独立性”，以及“必要的物资和专职工作人员”。 

　　时至2004年初，国务院针对公约的实施，专门成立了由25个部委组成的协调机构，以全面系统地研究本国法律及机构的衔接问题。 

　　一年后，2005年1月，《建立健全教育、制度、监督并重的预防和腐败体系实施纲要》正式颁布，惩治和预防腐败体系基本框架预期在2010年建成。 

　　“从‘刹风治标'逐渐转向‘标本兼治'，就需要一个机构专门抓预防腐败的工作。”林喆说。 
 

香港模式 

　　“国家预防腐败局有可能借鉴香港廉政公署或者新加坡贪污调查局(CPIB)的经验。”林喆分析。 

　　事实上，近几年来，内地的反腐败机构与香港廉政公署的交流日益紧密，在交流经验的同时，也加强了反腐败合作机制。 

　　其中，廉政公署下属的防贪处与内地反腐机构的联系也越来越密切，不时交流分享防治腐败的经验，近年曾先后派员到访内地的检察院和监察单位进行交流，同时又获内地不同单位邀请，特别就重大工程项目和招投标程式等分享经验。 

　　2007年初，香港廉政公署署长罗范椒芬应最高人民检察院邀请，来内地参观交流，同时，与中纪委宣传教育室也进行了沟通和交流。 

　　3月15日，香港廉政公署首席新闻主任陈洁云向《暸望东方周刊》介绍了香港廉政公署的状况。 

　　香港廉署是伴随着经济起飞与社会发展而建立和成长的，廉政公署英文名称的意思是“独立反贪公署”，“独立”乃是这一机构的精粹。在香港回归前，廉署的中文名称是“总督特派廉政专员公署”，廉政专员直属总督，专门从事公私企业机构的反贪任务，拥有极大的权力。 

　　成立于1974年的香港政府独立反贪机构—廉政公署，以调查、教育和预防“三管齐下”的综合性策略，全面治理贪污问题。 

　　香港廉政公署下设三个部门：执行处、防止贪污处和社区关系处。其中防止贪污处有55人，占总人数不到5%，其职责类似内地的预防处。他们负责审查政府机关、公共机构和私营机构的规章制度和运行过程，寻找可能导致贪污的隐患，及时提出防止贪污的意见。 

　　而该处一直以来透过定期审查政府部门及公营机构的规章制度，以确保及时堵塞可能导致贪污的漏洞，并在制度或运作上增加透明度与问则性，令贪污分子缺乏萌芽生长的条件，真正做到“防患于未然”。 

　　防贪处成员中不少具有专业资格，如会计师、核算师、工程师、测量师和谘询科技专才等，也有曾任职于不同五政府部门经验丰富的行政或专业人员。因为他们对不同专业或政府各部门运作都有深入的瞭解，在进行防贪工作时，往往能够收到更佳效果。 

　　防贪首要任务是“源头治理”，陈洁云表示，防贪处是担当“抓源头”的“大旗手”，全力协助部门机构完善内部制度和系统，预防任何导致贪污腐败的漏洞。 

　　“以公营机构为例，廉署因各个部门的不同需要，“量体裁衣”地制定确切的防贪建议，概括来说可以归纳为三项大原则，分别是从简、问责及透明”。 

　　诚然，推动防贪工作并不能单靠廉署的努力，为此，廉署的策略便是与部门、机构建立伙伴关系，以导致“双赢”的效果。世界银行的研究报告说：香港廉署成为独特的例子，引证了透过与公、私营界别在各方面建立伙伴关系，可更有效对付贪污。 

　　《解密香港廉政公署》一书的作者、凤凰卫视言论部副总监何亮亮的《暸望东方周刊》表示，廉政公署在香港成为一种制度、一种体制，受世界关注，关键在于它的独立性。 

　　“廉署是完全独立的，只从属于行政长官，廉署不属于政府，其成员的待遇比照政府官员，如此则不受政府其他部门的牵制与干扰，可以充分行使其反贪工作的权力，而廉署人员也不会有后顾之忧。” 

　　廉署享受其独立性的同时，也受到香港法制的制约。“在立法会还有专门监察廉署的专门委员会，市民如果对廉署有任何投诉，可以找这个委员会。”何亮亮说。

　　新加坡经验 

　　新加坡是举世公认的廉政之邦，人们耳熟能详的是“高薪养廉”，但在高薪背后，还悬着一把利剑——新加坡贪污调查局。 

　　新加坡贪污调查局，简称CPIB。这个已有55年历史的机构在成立的最初几年作为不大，主要原因在于官方缺少一部有效力的反对和防止贪污的法令，而且官官相护。这种情况一直延续到1959年新加坡实行自治以及人民行动党执政后才开始改变。 
　　新加坡首任总理李光耀提出：新加坡的生存以来于政府的廉洁，只有这样才能促使社会稳定，形成良好的外国投资环境、促进国民经济的快速发展。 

　　很多专家都分析认为：特殊的地位、充分的权力、简化的办事流程、强有力的预防措施和有效的制衡机制，是CPIB所向无敌的法宝。 

　　CPIB设有专司预防贪污的部门，负责审查和研究那些容易发生贪腐行为的部门，其管理和工作程式上存在哪漏洞，并提出相应的整治措施和建议。该局还参与国家官员的任命考察，以确保那些有不良记录的人不会被任命到重要的工作岗位上。CPB的官员经常与公务员谈话，向他们宣传腐败行为潜在的危险，并对他们提出如何避免卷入腐败案件的建议。 

　　自成立以来CPIB处理了多起贪污受贿案件。新加坡环境发展部前政务部长曾接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。原国家发展与建设部部长郑章远算得上是新加坡的开国元勋，曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳，CPIB发现他两次受贿50万元，但他拒不承认，最终在铁证面前畏罪自杀。 

　　近年来，国内派出不少团组赴新加坡取经。上海市检察机关、南昌市纪委都曾组团赴新加坡交流廉政建设。 

　　中国特色的预防模式 

　　国家与腐败局将采取何种预防模式，是香港？还是新加坡？ 

　　曾经参与讨论国家预防腐败局筹建的专家表示，国家预防腐败局运作模式，不同的选择将关乎今后运作的成效。 

　　而在目前上报的方案中，两种模式成为反腐专家讨论的焦点，一种模式和目前各部委模式类似，通常一个副部级行政机构编制在110人左右；另一种模式与香港廉署相似，对应于不同行业和领域，由一个划分不同专业的专家组成。 

　　知情人透露，在讨论中不少反腐专家建议和香港廉署相似。据悉，中纪委近期在北京先后三次召集智囊研究机构和高校的专家学者，座谈十六大以来反腐倡廉理论与实践，听取专家学者的意见和建议。 

　　两会期间，全国政协常委、监察部副部长陈昌智向媒体介绍，成立的国家预防腐败局主要职能是进行宣传、教育，进行制度的建设、机制体制的创新，以及在反腐败上抓一些源头性的工作。 

　　闫群力表示，新成立的国家预防腐败局其工作重点在于“预防”。 主要只能是进行宣传、教育、制度建设、机制体制的创新。 

　　“新成立的国家预防腐败局将拥有更广泛的职能和权力。”林喆认为，设立高级别的国家预防腐败机构，正是在于能够实现在政策制定、措施落实等方面的统一、高效和权威。（暸望东方周刊）