大部制非以大为美 李克强六点寻突破

　　在中国两会前，许多关于国务院“大部制改革”方案相关细节在坊间流传，民间对于此项改革的种种猜测与期待也浮出水面。3月10日，新“大部制改革”终于落地。根据中国国务院机构改革和职能转变方案，国务院将组建国家铁路局、国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局。这样的调整结果，也印证了多维新闻此前在《大部制改革两会将启动 铁道部重组先行》一文中所披露的，文化部进行大部制改造的传闻不实，重点将是铁道部。

　　此轮大部制改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

　　“大部制改革”并非新事，改革开放后，中国已进行了六次改革，但民间百姓抱怨的声音仍很多。究其原因是，虽然看上去政府部门数量是减少了，但部门之间仍相互职责交叉，效率不高。多维新闻已多次强调，“大部制”应是这项改革的简称，而非以大为好，以大为美，其目的不应是合并，而是实现对政府行政管理与调控资源的更高效的配置。从披露的国务院方案看，这次改革的重点正是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系。针对国务院机构职能存在的突出问题，将从六个方面提出措施。期待即将从温家宝手里接过总理一职的李克强，细心、细致地完成此轮“大部制改革”。

　　百姓对政府“效率不高”极为不满

　　去年11月，中共十八大再次提及“大部制”，十八大报告要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。上个月召开的中共十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，并建议国务院将该方案提交十二届全国人大一次会议审议。

　　多维新闻注意到，在很多调查中，中国群众对机构改革非常感兴趣。原本政府机构的改革和百姓比较远，但为什么公众在这个问题上会有如此大的热情?官方的解释是“政府是为老百姓服务的”，而民间的回答颇多怨气。更多的骂声集中在政府部门的“效率不高”上面，也有反映“涉及生产经营活动，有些网友也感到需要审批的太多了，什么都需要政府来审批”。

　　的确，现行的中国国务院机构设置、职能配置，包括相配套的运行机制、制度建设等方面，存在不少问题。政府职能该管什么，不该管什么，采取什么方式管，就目前总体情况来讲，机构设置仍不太合理。有些机构设立过细，导致部门之间相互职责交叉，效率不高。另外，相互之间合作配合的这套体系和机制也有诸多不完善的地方。所以，才能听到民间抱怨政府效率较低。

　　中国国务委员兼国务院秘书长马凯在人大第三次全体会议上直言，现行行政体制仍存在许多不适应新形势新任务要求的地方，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。主要是：职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好;职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高;机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在;对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。这些问题，需要通过深化体制改革、完善制度机制特别是职能转变加以解决。这反映出操刀改革者看到了问题症结所在。

　　对于这些问题，大部制改革方案的主要起草者、中央机构编制委员会办公室副主任王峰坦言，“推进政府的机构改革和职能转变要敢于啃硬骨头，否则很多问题解决不了”。因为机构改革本身涉及到权益的调整，涉及到部门权益调整。改革本身就是调整权力和利益的。改革，很多部门都会涉及到这个部门的职能变动以及这些部门人员的安排，它是牵一发而动全身的一个问题。有些权力可能就要下放，有些权力可能就要转移，随着这个调整也可能很多机构面临整合、合并。所以在改革的方法步骤上，还是应该积极稳妥，稳中求进，成熟先行，一步一步地来。

　　要转变职能和理顺职责关系

　　据马凯表示，这次改革，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。

　　这次改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革。实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容是：

　　——实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展;组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责;组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责;不再保留铁道部。

　　根据国务院方案，将组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。这个方案与多维新闻在《大部制改革两会将启动 铁道部重组先行》一文中所给出的建议一致。

　　——组建国家卫生和计划生育委员会。将国家人口和计划生育委员会的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会;国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理;不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

　　——组建国家食品药品监督管理总局。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担;不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。

　　——组建国家新闻出版广播电影电视总局。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。国家新闻出版广播电影电视总局加挂国家版权局牌子。

　　——重新组建国家海洋局。新的国家海洋局由国土资源部管理，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导;设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

　　——重新组建国家能源局。将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理;不再保留国家电力监管委员会。国家能源局继续由发展改革委管理。

　　“大部制改革” 非以大为好

　　“大部制改革”并非新事，而是已有多年构想。

　　以往的“大部制改革”举措无不祭出转变政府职能、打造服务型政府、政府由经济活动直接干预者变为中立仲裁者，以及精简政府结构、提高行政效率等等旗号。但说得乐观一些，直至今日中国仍还处在走向现代型政府的半山腰上。

　　多维新闻曾经在《大部制改革10年踏步 李克强操刀破局临考》回顾过，改革开放以来，中国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次政府机构改革，国务院各部门从100个减少到此次改革前的28个。但需要注意，中国的“大部制改革”应该把目标明确设定为政府职能转型，提升政府提供公共服务、实施社会管理的能力。“大部制”只应是这项改革的简称，而非以大为好，以大为美，其目的不应是合并，而是实现对政府行政管理与调控资源的更高效的配置。政府内部的机构调整并不必然改变政府的性质及其与社会的关系，如果“大部制改革”不能解决权力过于集中而又缺乏监督，也缺乏归责与纠正机制的问题，就很难负起所谓“政治体制改革突破口”的重任，也难以避免“新瓶装旧酒”之讥。

　　凡此种种问题，绝非简单的机构改革所能奏效。最重要的是，新的政府部门的职能应该精简和转化，更加公开和信息透明，减少对经济的直接干预，逐渐退出各种价格管制，降低各种市场准入壁垒，逐步减少审批制的空间，增强在公共服务提供方面的职能。可以说政府体制改革的“本”在于改变传统的政府职能，增强政府的公共性，增强公民社会对政府的监督，而至于采取“大部制”还是别的方式，则只是“末”而已。从这个意义上说，空泛而不改变政府职能本身的“大部制改革”只是舍本逐末。

　　李克强将从六方面着力

　　据马凯表示，《方案》针对国务院机构职能存在的突出问题，将从六个方面提出措施。第一，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。其中包括，一是减少投资项目审批，二是减少生产经营活动审批事项，三是减少资质资格许可，四是减少行政事业性收费。改革后，各有关部门要大力推进商务诚信建设，加强对市场主体、市场活动监督管理，切实做到“宽进严管”。

　　第二，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。包括逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理。

　　第三，充分发挥中央和地方两个积极性：下放投资审批事项，下放生产经营活动审批事项，减少专项转移支付。

　　第四，优化职能配置。一是按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。二是整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。三是整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、提高效能。对其他职责交叉、分散问题，也要按照上述原则整合解决

　　第五，改善和加强宏观管理。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能;加强社会管理能力建设，创新社会管理方式;国务院各部门必须加强自身改革，大力推进本系统改革。

　　第六，加强制度建设和依法行政。加强基础性制度建设，同时加强依法行政。

　　此前，已多方消息证实，此次大部制改革由已经接替温家宝担任国务院党组书记的候任总理李克强亲自操刀。多维新闻此前也曾多次强调，考虑实际情况和历史连续性，此番改革稳妥的推进将是主调。从李克强以往的表现来看，此番操刀无疑是更好地展现其务实施政风格的机会。

　　关于改革方案的组织实施，马凯亦透露，“要服从大局，确保机构、职责、队伍和装备等按要求及时调整到位，确保人心不散、队伍不乱、工作不断”。这次改革突出了职能转变，各部门都要在一定期限内完成职能转变各项任务，该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合，该加强的切实加强，确保职能转变取得实质性进展。各部门要加强公务员队伍建设和政风建设，适应职能转变的新要求，创新管理观念，改进工作方式，转变工作作风，纠正“门难进、脸难看、事难办”的官僚衙门习气，提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。