京津冀一体化十年没动静 北京周围现“鬼城”

       过去十年，为了消除“环京津贫困带”，河北省一直在积极对接京津两地求发展。5月20日和5月22日，河北省分别与天津和北京再次签署了合作框架协议，以共同推动首都经济圈的发展。亮点之一就是要将石家庄、衡水和沧州三市纳入首都经济圈。

　　事实上，从2006年开始，河北与北京就有了《合作备忘录》，2008年有《会谈纪要》，2010年有《北京市、河北省合作框架协议》，此番签订的《北京市—河北省2013至2015年合作框架协议》已是第四个京冀的合作协议。

　　三地的关系中，北京和天津常被誉为“蛋黄”，而河北则为“蛋清”。多年来，河北省试图突破“双黄蛋”的想象，与京津共同打造京津冀一体化的“蛋糕”。但自2003年的“廊坊共识”以来，京津冀一体化依然在行政体制的怪圈中打转，难有真正推进。

　　首都圈扩容“宫心计”

　　北京大学中国区域研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠教授曾形容京津冀区域发展规划是中国最难协调的区域规划之一。仅从这一地区区域规划的名称变化和区域范围的增减来看，就足见其背后的利益博弈之激烈。

　　据中央财经大学戴宏伟教授介绍，“首都圈”概念早在1982年就出现在《北京城市建设总体规划方案》中。当时的“首都圈”由两个圈层组成：内圈是北京、天津两市和河北省的唐山、廊坊和秦皇岛三市；外圈则包括承德、张家口、保定和沧州。

　　1996年，《北京市经济发展战略研究报告》中提及“首都经济圈”的概念。它的范围是“2+7”模式，即以京津为核心，包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊和沧州7个市，面积共16.8万平方公里。

　　五年之后，中国科学院院士、中国工程院院士吴良镛主持了“大北京”规划。这通常被认为是京津冀一体化合作的开始。随后，有关一体化的“廊坊共识”达成。“大北京”与“首都圈”的不同在于，前者将范围扩大为京津两地和河北省全省。

　　2004年11月，《京津冀都市圈区域规划》开始编制，按照最初的设想，这一规划的范围为“2+8”模式，即北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口和承德8地市。

　　不过，这一范围很快遭到河北省的反对，河北方面不希望南部的衡水、邢台和邯郸三市在这一都市圈的范围之外。在河北的强烈建议下，衡水、邢台和邯郸三市被一并划入，河北省作为一个整体，与京津一起进入京津冀都市圈规划。

　　杨开忠透露，这一规划的草案来来回回修改了很多次。除了范围还有三地的定位问题。于是，在难以达成协调的情况下，京津冀地区的区域规划最终被拆分为首都经济圈、河北沿海地区发展规划以及环首都绿色经济圈等。

　　2011年，以北京为核心的首都经济圈的再次提出，重新引发了范围的争夺。天津方面并不希望被纳入到首都经济圈，天津有自己的国家级新区——滨海新区。因此，在首都经济圈的范围中，天津只是将北部的宝坻区、武清区和蓟县纳入其中。

　　而河北省则希望更多的城市能被纳入，比如此前的“1+6+3”模式(即北京+河北的张家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇岛市+天津北部的宝坻区、武清区、蓟县)改为“1+9+3”模式，争取将石家庄、衡水和沧州纳入规划布局。

　　邯郸、邢台等进入了中原经济区规划，沧州已纳入河北沿海区域规划，河北只有石家庄、衡水未能进入相关规划。为防止被孤立，在这一次与北京签订的合作协议中，双方承诺将争取将两市纳入首都经济圈。除了河北省，内蒙古也在力争将赤峰、乌兰察布两市纳入首都经济圈发展规划。

　　环首都红利遭“透支”

　　此前，河北省已经为自己划了一个圈。2010年，北京市和河北省签署了《北京市、河北省合作框架协议》。就在合作框架协议签署三个月后，河北省圈定了涿州市、涞水县等13个县(市)区(后来增加为14个)建设环首都绿色经济圈，并为此成立了专门的办公室。

　　很快，河北省上下为此概念而兴奋不已。不过，北京方面对此颇为冷淡。半年之后，河北省方面也开始冷却这一概念，不在媒体上重点提及。据称，冷却源自对北京周边的河北区县房价飙升的担忧——北京需要转移产业和人口，但周边房价的飙升并无益于这种转移。

　　在首都经济圈规划正式提出之前，万科、五矿和合生等众多房地产企业已闻风而动，纷纷进驻香河、燕郊和廊坊等环首都绿色经济圈的地区。环北京的河北十几个区县很快就迎来了新一轮的圈地运动。随之而来的就是房价飙升。

　　不过，环首都的红利也很快遭遇“透支”。三年来，北京与河北的对接在政策上“光有雷声未见雨点”，没有实质性的进展。概念的炒作已难以支撑被提前“透支”的市场。环首都绿色经济圈最终演变成了“只见房产，未见产业”的“地产泡沫圈”。

　　“圈内”的区县并未因此概念而在经济上有起色。河北省日前发布的最新统计数据显示，2013年1-2月，全省环首都绿色经济圈各县(市、区)规模以上工业增加值高于全省平均水平(12.2%)的只有安次、涿鹿、三河、涿州和香河5县(市、区)。

　　涿州市委书记王舟坦言，对接首都经济圈、承接产业转移，用地指标是目前制约项目落地的最大瓶颈。另一方面，天津作为国务院定义的“北方经济中心”在承接北京的产业转移中优势明显大于河北省，以互联网业为例，天津已然成为互联网的“陪都”。

　　当环首都经济圈概念出炉之时，河北方面曾提出要构筑环首都新型城市群，以三河、香河和大厂为基础，建设京东新城；以涿州市为基础，建设京南新城；以怀来县、涿鹿县为基础，建设京北新城。这些地方也正拉大城市框架，但已有人开始担心“鬼城”的出现。

　　与前几次一样，每一次京津冀签署区域合作协议，都是一轮京津冀一体化或首都圈概念的热炒。每一次的协议内容也几乎大同小异。但河北省社科院经济所副所长陈璐更愿意积极看待这些协议，“这一次的协议更加具体了。”

　　在陈璐看来，与以前签订的框架协议更强调方向相比，这一次的协议强调了具体事项，点出了具体的企业和项目。“协议很详细，将合作内容摆上了桌面。”还有一个亮点是，京冀双方将共同争取国家在京冀交汇处探索设立金融综合改革试验区等。

　　河北省《燕赵都市报》等当地媒体据此认为，这意味着首都经济圈将进入双方实质推进阶段。

　　十年行政怪圈难逃

　　在去年年底召开的全国发展和改革工作会议上，时任河北省发改委主任的刘学库在分组讨论时，用了将近一半的时间来谈首都经济圈的问题，态度相当积极。他期待“蛋清”和“蛋黄”能早日融合，让此“蛋糕”成为中国第三增长极。

　　天津市发改委主任张志强则认为，将天津这个北方经济中心放一边去做首都经济圈，“有点乱”。在他看来，在首都经济圈里，天津只不过是擦了个边。他认为，首都经济圈的规划编制应该放在京津冀地区之下考量。

　　首都经济圈规划提了很久，合作推进却一直较慢。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，这是地方GDP考核在作怪。“京津冀三地政府，都想得到合作中的利益。”肖金成说。这也是当初京津冀都市圈规划草案中三地定位难以协调的原因。

　　肖金成表示，首都经济圈规划中有很多关于资源、环境和产业等方面的合作和规划，但最吸引北京周边河北区县的却是通轻轨、通010号码和通公交这些最直接的利益。刘学库当时表示，河北不能只做首都的“菜篮子”“后花园”，也需要发展产业。

　　京津冀地区已呈现出产业结构趋同现象。河北省委政策研究室副巡视员张建国曾表示，河北省的发展不仅仅停留在传统产业基础之上，河北在太阳能、新材料等领域也都有很大的发展空间。而天津则希望北京应该将一些高新技术产业方面的项目都让给天津。

　　不过，河北开始让步。此番与北京签署协议时，河北省委书记周本顺就表示，河北在发展中要坚持“三不”，即不违背首都经济圈的规划，不上影响首都生态环境的项目，不增加首都城市功能疏解的压力，希望成为北京的“大屏障”“后勤部”和“护城河”。

　　但区域间的合作显然不是妥协就能实现，体制性的制约因素如何消除才是关键，否则隔两三年就签署一次的合作协议只会是“纸上谈兵”。国务院参事、清华大学区域与发展研究中心主任施祖磷表示，区域之间的协调往往存在利益的重新分配，这种体制障碍必须解决，因此，很有必要在国务院层面设立一个协调机构。