政协主席出常 中国四大权力机构平衡被打破

　　近日，通过对过去一年中国政坛进行梳理发现，在经过十八大后的调整，中国31位省级政协主席全部“退出”同级党委常委班子。这就意味着，在掌握地方实际权力的省级党委中，本是中国第四大权力机构的政协已经没有了“一席之地”。

　　很多评论认为，政协的位置和统战使命似乎正在逐步被隶属中共系统内的统战部长所替代。正是基于对这种情况的观察，有分析人士表示，目前尚没有明确的消息证实这种职位安排是中央统一部署，不过这种31个省份的政协主席全部离开党委的情况，是否意味着十九大上全国政协主席在中央层面的地位也会发生变化。除了人事层面，在权力分配上，这种情况是否也意味着在中国政治光谱中一直担任协调、统战各民主党派的政协，将会逐渐被统战部代替，而曾经在中国担任重要角色的政协将逐步退出历史舞台？更为积极的观点则认为，这种现状表明这是中共对政协参政议政独立性的一种强化举措，抑或是一种职能的“回归”，而这或许就是中共所欲进行的“政治体制改革”的一部分（中共观念中的“政改”并非西方“三权分立”或者简单的行政体制改革，而是对今天人大、党委、政府、政协四个部门的权力进行重新划分）。

　　四大权力班子之一 掌门人地位超然

　　正如前文所说，在中国政治金字塔中，党委、人大、政府、政协被称为四大权力班子，政协排名第四。虽然在今天的中国百姓看来，政协几乎毫无作用，所谓的“参政议政”也就是在每年两会时政协委员出来亮亮相，说几句或被夸或被骂的提案，一些时候政协更多成为了“二线高官俱乐部”（如刚刚被中纪委调查的李崇禧），有名无实。但是实际上，政协作为中共权力构成中的一角色，有着其特殊的历史作用。

　　1945年8月至10月的国共重庆谈判时，共产党代表周恩来认为谈判重点就是召开政治会议讨论建国方案，并提出召集党派会议的协定草案，定位“政治协商会议”。在10月的毛泽东、蒋介石谈判中，政治协商会议的名称及其任务便正式确定下来，并写进了《政府与中共代表会谈纪要》（即“双十协定”），决定“由国民政府召开政治协商会议，邀请各党派代表及社会贤达共商国事”（即旧政协）。

　　1949年6月，中共召集了各党派代表商议建政事宜，先称“新政治协商会议筹备会”，旋改名为“中国人民政治协商会议”（即新政协）。此后各民主党派经过重组，最终形成了八个民主党派，延续至今。

　　1949年9月21日的政协第一次全体会议被认为在当时起到了“临时国会”的作用，大会选举了中华人民共和国中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府主席等一系列为新中国成立需要进行的准备。其通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》相当于临时宪法。随后的1954年，由于宪法所规定的各级人民代表大会成立，因此政协的立法功能让渡于全国人大，自此，政协便成为人民民主统一战线组织。1957年中共进行了反右运动使得民主党派此后参政议政受到相当程度的限制。

　　自1949年毛泽东担任了第一任政协主席后，随后的历任主席如周恩来、邓小平、邓颖超、李先念、李瑞环、贾庆林直至今天的俞正声都是政坛上显赫一时的“大佬级”人物，德高望重，从中也可以窥探出中共在为这个职位选择合适人选时的标准。而自第八届全国政协李瑞环时期开始，政协主席开始由政治局常委担任（实际此前的担任者如李先念等人都属“八老”，政坛地位超然，远胜时任的常委）。

　　地方政协主席全部“出常”

　　正因为政协在中共政治史中扮演了如此重要的角色，因此在政治体系的四套班子中，政协排在党委、人大、政府之后位列第四。

　　在不同的层级中多为各级常委。据统计，年初31个省区新一届政协主席完成换班之时，13位新担任的省级政协主席，有12人是本届或者上一届的中共省级党委会成员。例如吴志明，是在2012年5月卸任上海市委常委。

　　但是如今，在省级层面，这一现象已经出现了彻底的改变。年初之时，31个省政协主席有8人身兼省委常委职务，到了7月，随着广东省政协主席朱明国卸任广东省委常委，目前已没有政协主席在省级党委层面兼任常委。

　　省级政协主席退出常委后，其实人们关心的不是新任常委人选，而是调整过后政协的地位与权力是否会受到影响。在很多观察家眼中，政协主席权力“虚化”或许意味着政协这个部门在未来中国政治中所扮演的角色将越来越轻。在他们眼中，最主要的证据出自“十八届三中全会”公报。公报在谈及政协在“社会主义民主政治制度”中的角色中，有了意味深长的一句——“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。因此在未来，政协的身份更多是一个“智库”，而非领导机构。

　　第二个原因是聚焦在地方人事上，相比各地政协主席纷纷“出常”，今年中国的31个省区由统战部长担任省级常委的有23名，创历史新高。这一数字，在2000年之时是1名，在2006年也只有15名。不仅如此，全国383个地级市中，常委担任统战部长的由210名增加到249名，增幅为19%；2,786个县中，常委担任统战部长的由1,318名增加到1,685名，增幅为28%；全国有9个省区市的省地县三级统战部长全部由党委常委担任。中央统战部亦曾对外释放信号，称在党委常委任统战部长的地方，地方党委都加强了统一战线的归口管理，常委统战部长统一分管民族、宗教、非公有制经济、港澳台侨、参事室、文史馆等方面工作，推动形成统战部牵头总揽而不包办代替、有关部门各司其职又能协同配合的“大统战”工作格局。在这个基础上判断，与政协职能雷同的统战部将既有可能代替政协，负责与民主党派等少数党派之间的协调、管理。

　　天职的回归

　　在此基础上，更为大胆的猜测观点认为,在四年之后，政协主席一职既有可能退出常委层，与之伴随的就是政协在政坛权力的整体弱化。这种猜测的理由在于从中央权力架构来看，现任政协主席兼任政治局常委的俞正声，从年龄上来说仅仅只能干满这一届。因此在地方政协主席“虚权”布局已经完成的情况下，中共十九大之时“顺水推舟”，让全国政协主席退出常委，这种可能性也并非没有。与之替代的或许是将统战部部长提拔进政治局。

　　实际上这三种看似分析，在当下看来依然缺乏足够的证据支持。十八届三中全会公报所言“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，固然能够看做来自最高层的意向，但是正如对于政协追根朔源的职能探究，可以发现政协在中国政治中的职能恰恰就是“决策咨询”，在剥离了曾经的历史使命后，今天政协召开就是将各行各业、各个党派的人士汇聚一堂，向执政党反映民意。

　　目前来看最有说服力的证据就是，地方政协主席不再担任常委。但正如前文所言，回到中共建国初的各个权力机构的设定，可以发现“政协主席”一职，从职能上来说就不应该出现在中共党委的名单之中。无论是在中央还是地方，当一个参政议政部门的最高领导人又出现在决策部门中时，就会出现那种“既是运动员又是裁判”的情况，为政策提供意见的人又是制定政策的当权者，权力结构显得过于混沌。而统战部作为中共党内部门，代替政协进入党委分担统战工作就更为符合权力架构。

　　再结合如今各级人大作为权力机关地位的加强，可以将这些机构的变化归纳于整个十八大后中共所要做的政治体制改革的大布局中。政协主席不再兼任常委，表面看是权力的告别，实际上是对政协参政议政独立性的强化。毕竟在被看做是本届决策层政纲的“十八届三中全会”公报中也将“加强社会主义民主政治制度建设”列为改革重要内容，其中也对政协的“参政议政、民主协商”给予了再度的强调。

　　无论是为了更有效地加强权力监督还是“虚职让权”，政协主席一职的变化可以透露出，习近平上台之后在政治制度方面的“雄心”并非简单的打掉几个腐败官员或者任用几个自己的心腹，而是希望从更为宏观的制度层面进行“重构”，政协也许只是一个开端，有理由相信，在下一阶段，将会有更多的迹象显示，中共政改的布局中将会愈来愈多地显示人大作为最高权力机关地位的加强，统战部分担政协统战功能，政协作为第四权力机构更多地参与到政策制定和民意反馈上。这个变化也许需要时间，但相信已经开始。