四中尘埃落定 人大的政治春天来了？

　　主谈“依法治国”的中共四中全会尘埃落定，一方面，加强宪法监督、设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，恍惚间让人们看到了人大的春天来了。但另一方面而，“党领导立法”，“重大调整报党中央决定”等表述已经给外界造成人大仅是中共在立法方面的“一个工具”。将“国家最高权力机

关”人大理直气壮的置于“党”的最高领导下，显然将“弱化”人大的作用。然而，人大代表全国人民以宪法的形式确立中共的最高领导地位，而中共又以其从人大授权而来的最高领导地位回过身来领导人大，其中的逻辑就如同这句拗口的话一样需要细细思量。观察人士指出，从中共方面考虑，“六四”时万里和人大的事件案例在先，人大法理上能够暂时取代执政党存在，加强党的作用，“弱化”人大可以理解。但是毕竟人大是中国的最高权力机构，四中的这种表述是否合适，是否有利于人大在“依法治国”中充分行使立法、监督等各项权力有待商榷。

　　最高领导和最高权力之辩

　　“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”中共四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）“理直气壮”的将人大立法纳入“党的领导”之下，强调“重大体制和重大政策调整”必须报中央讨论决定，“法律制定和修改的重大问题”向中央报告，显然将进一步“弱化”原就有“橡皮图章”的人大的作用。

　　在中国的政治制度中，“党的领导”是高于一切的金科玉律。对于人大而言，实际上中共在开会时的主席团及各代表团、平时的常委与委员会中，都设有“党组”，负责贯彻“党”的意志，施行“党”的领导。所以人大无论在会议期间或平时，其运作实际上都在组织上受党的控制。从这一点来看，四中全会强调“党领导立法”，“重大调整报党中央决定”只不过是将原来的隐藏的规则摆到台面而已。媒体曾指出，在四中上“理直气壮”的将“党的领导”摆在“依法治国”前面，除了习近平的个人性格外，另一个重要原因恐怕是习近平希冀通过法律为中共长期执政提供制度保障。

　　然而，值得思考的是，全国人民代表大会制度，是指有关“人民通过人民代表大会来行使自己国家权力”的一整套规定。人民代表大会制度的逻辑起点是“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民通过选举，不仅仅是选出了一些代表，同时还意味着将原本属于人民的国家权力委托到了代表手中，并通过代表的选举将“全部”国家权力委托到全国人大。正因为如此，全国人大就是代表人民掌握全部国家权力的“国家权力机关”，而不仅仅是掌握一部分国家权力（立法权）的“国家立法机关”。

　　代表人民掌握全部国家权力的“人大”，以宪法的形式确定中共的领导地位，而如今，中共又以其宪法确定的最高领导地位，回过身来来领导国家最高权力机关，其中的逻辑关系着实耐人寻味。如今，中共将原本影藏在台面下的规则摆上台面，其中意味也值得深思。值得注意是，将“国家最高权力机关”人大置于“党”的最高领导下，必然将进一步弱化人大原本就式微的作用，这一点恐怕需要中共认真考虑。毕竟，人大是代表人民行使权力的最高权力机关。

　　强调“党”领导人大非事出无因

　　在中共夺取政权之前，人民代表大会就被确立为建设中国新民主主义的核心机构。74年前毛泽东在《新民主主义论》中就承诺：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制。”1954年，中国第一部宪法，以根本大法的形式，对人民代表大会制度作出了较为系统的规定，确立了全国人民代表大会为最高国家权力机关，其常设机关为全国人大常委会。

　　据有关资料记载：至1957 年年底，一届全国人大召开了四次代表大会会议，除了1954 年出台的宪法和国家机构方面五个基本法律外，还审议通过了兵役法，并修改了几部法律 ；一届全国人大常委会先后审议通过了20多个法令，启动了刑法、民法等法律的起草工作，开启了社会主义民主与法制建设工作。这一期间，监督和代表工作开展得比较活跃，比如一届全国人大二次会议审议通过了“一五”计划 ；全国人大常委会听取了57 次国务院专题报告。代表们在全国进行了3次视察，提案数量不断增多。所以这3年，被称为“新中国成立初期人大制度建设史上的‘黄金期’”。

　　但一场政治浪潮打破了平衡。1957 年夏，中国上掀起了一场“反右”政治浪潮，随着事态的发展，这场运动逐渐偏离了法制轨道，大规模的的阶级斗争迅速波及全国人民代表大会。“反右”斗争扩大化影响了中国民主政治和法制建设的进程，接踵而来的“大跃进”和3年自然灾害，人大的工作更是陷入低谷。而纷沓而至的“文化大革命”，对人大制度进行了全面的践踏和破坏。1964 年12 月三届全国人大一次会议后，此后长达10年多的时间里，全国人代会再没有举行过一次。而1975年召开的四届全国人大一次会议，代表们甚至要走秘密通道进入会场。

　　到了邓小平时期，1978 年12月召开的十一届三中全会后，人大的工作在沉寂多年后迎来了转机。据全国人大常委会原副委员长王汉斌回忆，邓小平曾表示，要使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。而随着82宪法的颁布，人大在中国政治中的作用进一步提升，人大也迎来了它的“政治春天”，1980 年9 月，全国人大代表就“上海宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询就是例证。正是在这样的大背景下，在反映民意、监督行政司法和反腐上人大发挥了一定地积极作用。例如，“评议制度”、“司法检查”和“个案检查”、人大信访、走访选民等工作的进行。

　　不过，需要特别指出的是，在1989年学潮期间，人大常委会这个被人们惯常看作是“橡皮图章”的中国最高权力机构，掀起不小的波澜。当时，全国人大在京部分常委发起签名运动，试图通过召开人大特别会议来解决京城危机。在宣布戒严前，人大法工委还通过回复的方式，支持湖南省人大罢免副省长杨汇泉。在外出访的全国人大委员长万里也做出姿态，希望通过人大程序解决国内危机。然而，也正是因为如此，1989年5月25日，万里提前回国时被安排转道上海，由时任上海市委书记江泽民接机并转达。5月27日，万里按指示在上海发表了支持禁严的言论。5月31日，万里才回到北京，但是此后从未发表过任何与邓小平、李鹏等人意见相左的观点。这一事件中，人大法理上能够暂时取代执政党存在被放在了聚光灯下，因此，加强“党的领导”被提上如此高位亦在情理之中。

　　“橡皮图章”仍有作为空间

　　掌握全部国家权力的全国人大、其常委、及其委员会，被宪法赋予许多具体的权力，包括监督“一府两院”，也就是国务院（或地方政府）、人民检察院、和人民法院。这其中包括对国务院各部委的质询、调查、询问之权力，对由人大选举出的“一府两院”官员的罢免权。此外，还有调查研究相关问题的权力，对国务院提出建议、批评和意见的权力、批准法案的权力。但是实际上，这些权力都处于空转的状态。

　　以人大质询权为例，在人大的各项法定权力中，质询权被认为是运用得尤其不到位的。一直以来，人大质询案例成为稀有资源，有资料显示，全国人大至今只发生过两件质询案，即上位提到的1980年宝钢质询案和2000年就烟台“11?24”特大海难事故质询交通部。就全国而言，一年公开报道的质询案不过10件左右。据此前《人民代表报》一项问卷调查显示，约 83.1%的代表未曾使用过质询权。有专家估算，改革开放30年来有不少于80%的地方各级人大或常委会没有发生过一起质询案。这与中国4万多个各级人大、320多万名各级人大代表数量相比，着实显得有些不协调。

　　世界议会运作的许多经验表明：“严密监督政府的每项工作 , 并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。它应该是选民的耳目和代言人，应能体现选民的智慧和意志。”立法机关的有效监督来自于一套精心建立的模式，即“施加于政策、人员、结构和开支之上的众多潜在的控制。”通过使用质询、审议、评估、倒阁、弹劾、调查等监督策略和技术 ，立法机关能影响或改变行政行为。更何况，中国的人大不仅仅是立法机关，而是国家最高权力机关，因此，强化人大的监督作用已经成为人们深切的期望。

　　在四中除“理直气壮”的将“党的领导”摆在“依法治国”前面外，四中《决定》还明确：“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。中国宪法条文明确规定，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，但由于具体的程序性规定和配套制度没有跟进，导致实践中宪法监督工作未能达成设计时的初衷，这也为人大进一步发挥作用提供了可能空间和契机。习近平希冀通过依法治国为中共长期执政提供制度保障，而获得人民授权的人大在此之中显然仍大有可为。