无声抗议九段线 美国南海备战2015

 

　　中国主场外交年结束之际，美国国务院12月5日发布了关于中国九段线解读的南海文件，这也是美国南海冻结提议被中方拒绝和反驳后，再次集中就“九段线”问题的又一次发力。两天后，中国外交部发布南海问题立场文件，重申不接受国际仲裁，这与其说是针对菲律宾，还不如说是针对支持菲律宾、呼吁多边解决南海争端的美国。中美年末此轮就“南海”的无声较量，可能和本月15日国际仲裁时间点有关，但更重要的还是美国在策略上的微观调整，为的是更好地插手南海事务。在重返亚太大局和南海系自身国际利益格局的宏观背景下，美国频繁发难九段线意欲何为？是占领法律制高点，逼中国摊牌或退让，还是刺激和拉拢南海诸国，在2015年再次发力？

　　美国国务院海洋与国际环境和科学事务局（Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs)12月5日发表的题为《海洋界线——中国在南海的海洋主张”》(Limits in the Seas:China， Maritime Claims in the South China Sea）的报告指出，中国2009年向联合国秘书长递交照会，其中附带对越南和马来西亚南海主权主张的反对立场，以及南海“九段线”地图，覆盖南海所有岛屿、水域及其他地理构造。2011年，中国再次向联合国递交照会，在2009年基础上，加上了一句话：“中国对南海的主权及相关权利和管辖权有足够历史和法理证据支持”。报告结论是：北京迄今仍未以符合国际法的方式澄清其提出与“九段线”相关的海洋主权要求，中国的法律、官方声明及行动与其提出“九段线”要求的本质和范围呈现矛盾。换句话说就是，九段线的主权提法“非法”。

　　中共外交部发言人洪磊12月9日回应表示，中国在南海的主权和相关权利主张，是在“长期的历史过程中”逐步形成，并为历代中国政府长期坚持。报告无视“基本事实”与“国际法理”，违背美方此前“不持立场，不选边站队”的承诺。

　　美国这份研究性报告，对印尼、菲律宾和越南等国的主权声索进行了分析，并重点就中国九段线进行了三种解读，并给出了九段线不符合国际海洋法规定的原因或解释：

　　第一，是对南海诸岛主权的志索或主张。九段线若作为中国对岛屿提出的主权要求应符合1982年《联合国海洋法公约》（UN Convention on the Law of the Sea，简称UNCLOS)第121条“岛屿制度”对领海、毗连区、专属经济区和大陆架的规定。而且，即便中国拥有南海岛屿主权，这些岛屿所附带的任一“海区”（maritime zones）若同样符合121条规定，就应该属于同邻国的海域划界范围。第二，是纯粹的国界划分或边界线。如果中国地图的九段线是为了标示国界线，那么依照海洋法，九段线就不存在相应的法律基础。按照海洋法规定，（主权）国家间的海上疆界（maritime boundaries）由国家间协商达成，一个国家无法单方面建立一个所谓的海上疆界。第三，是历史性主张，或说在历史上属于中国水域（China's waters)。美国务院认为，若九段线反映的是中国所谓的“历史性水域”或“历史性权利”等要求，则《联合国海洋法公约》第10条和第15条有关“历史性所有权”的规定中并无相关内容；南海许多沿海国家依照公约的规定拥有专属经济区和大陆架，公约不允许某一国家基于“历史”因素提出侵犯其他国家权利的主权要求，中国也不能满足“历史性水域”所需要的法律条件，即该沿海国家长期在该水域有效、持续且和平地行使自己的主权，以及获得相关国家的公开承认或默认等。

　　美国务院还认为，《联合国海洋法公约》不允许一个国家基于“历史”因素提出侵犯其他国家权利的主权要求。中国也不能满足“历史性水域”所需的以下法律条件：一是，该沿海国家长期在该水域有效、持续、和平地行使自己的主权；二是，得到有关国家的公开承认或默认。

　　虽然报告全文就主权所属的合法性未作界定，坚持美国所谓的“中立立场”，但在解读过程中，美国有意无意间已站在了印尼和菲律宾等国的立场上，重申美国利益。

　　目前美国的南海政策包括：任何声索国都不得使用武力和强制手段来解决主权争端，或改变南海争议区域的现状；航行自由和合法航行权；允许在沿岸国家经济专属区内进行和平的军事行动；南海海域的所有海洋权益必须以国际法为基础，必须以南海的地貌特征为依据。

　　从希拉里时期将南海界定为美国的国家利益，强调美国在南海的航海自由，到现在美国逼中国澄清九段线可以看出，美国不会放弃插手南海事务。美国自上世纪90年代至今的南海立场随时都在变化，但在近几年越来越靠向不利于中国的一面。奥巴马政府更是频繁以国家利益、航海自由和海上安全等理由，向北京表达强硬。他的外交团队更是最新提出：根据地貌特征（land features）对南海主权进行声索，这是符合国际法的。殊不知，地貌特征这一要求和中国的“历史主张”是不相容的。

　　但是，中国在南海问题上的接连主动出击，最大程度地分裂了东盟内部、以及美国和东盟和抱团抗华。加上担心中国随时会划设南海防空识别区(ADIZ），美国不排除在2015年从军事和外交层面加大对南海问题的施压，寄望在九段线问题上寻找介入南海的突破口。美国之所以这样做，也是为了推行所谓的“亚太再平衡”战略。

　　美国此次公布针对九段线的官方性解读，其实也是为了配合菲律宾。仔细观察不难发现，菲律宾对中国的“起诉状”（目的之一就是宣布九段线无效或非法）始终伴随着美国官员的频繁表态。美国国务院就九段线最为集中的发声就是今年年初2月份。2月5日，美国负责东亚与亚太事务的助理国务卿拉塞尔（Daniel Russel）在国会听证会上要求中国就南海九段线作出明确说明。当时，菲律宾对申诉材料的准备已经进入尾声。3月末，菲律宾正式依据《联合国海洋法公约》向仲裁海事纠纷的机构递交申诉。敦促仲裁庭裁决中国在地图上标出的、用以证明其拥有几乎整个南海主权的“九段线”无效。奥巴马年中更是通过访问菲律宾来表达对国际仲裁南海问题的支持。

　　7月战略与经济对话期间，陪同国务卿克里（John Kerry）前往北京的一位美国官员说，“九段线的暧昧含煳是成问题的。”由于中国在南海问题上态度坚定，克里此行就南海问题并没有达到预期效果。比如，拉塞尔当时在北京提出所谓南海“冻结”提议，称各方不再夺取岛礁与设立前哨站；不改变南海的地形地貌；不采取针对他国的单边行动。但这一冻结提议随即遭到中方的驳斥。中国驻美大使崔天凯一针见血地点破了美国举动的真实含义，即美国通过该提议，呼吁所有各方都不要采取挑衅的行为，通过充当幕后斡旋者角色，加大对南海问题的国际化或多边化解决。看似客观中立，实质上是在拉偏架，对中国国防和外交行动指手画脚，这是美国长期以来拉偏架行径的延续。

　　如今，美国务院以官方书面形式阐述南海利益，分析九段线，足见美国对南海的重视。这份报告表面上看是一份分析各国南海领土主张的研究性报告，但实际上是针对中国南海领土主权主张的一次外交宣示，即中国在南海的主权索求，以及九段线的现实意义，“不明确且前后矛盾”。但美国官方的研究有一个基本的逻辑错误，那就是中国为了维护自己的海洋权益才划定了九段线，而非划了线之后有了海洋或主权权益。这和美国官方、智库以“资源论”或“经济利益”角度看待中国主权主张的偏见无异。

　　以上可以看出，美国2014年在南海问题上并不占优。当然，另外一个因素也导致了美国在南海问题上的被动：奥巴马对华国事访问。

　　中美就奥巴马访华事宜的沟通年初就已开始，为了最大程度地降低两国紧张局势，消除摩擦领域的噪音，铺垫奥巴马访华，美国也是做出了不少的让步。所以，整年美国对华交流中都是强调合作主调。尤其是后半年双方协调提升奥巴马访华至国事访问级别之际，美国方面一向就南海问题强硬发声的拉塞尔和麦艾文等人，都刻意保持了低调。就连菲律宾总统阿基诺也不得不控制自己的心理躁动，以免影响他前往北京同习近平的会晤。但是，这并不意味着美国在南海问题上就此收手。即将接替哈格尔（Chuck Hagel）担任奥巴马任内第四任防长的卡特（Ashton Carter）是一位很有战略视角、重视军事投射力的人。在南海问题上，他一贯主张美国要扮演积极的角色、一个平衡角色，同时支持以和平、法治的手段解决南海问题，并强化在南海的军事存在和演习。

　　奥巴马和习近平瀛台会晤后，双方在海域军事通报及沟通层面达成协议。按照美军军官的理解，这种协议是对他们更多、更安全进入南海的一种保障，至少可以避免双方发生误判和冲突，导致局势升级。而且，自近年多次在黄海、东海、南海举行军演后，美国在2014年做了不少铺垫，比如和越南、印尼等国提升军事层面的合作，美军在南海的行为似乎有常态化的趋势。这就意味着，2015年南海并不会平静。美国在外交和军事层面都呈现一定的逼压态势，比如同日本、澳大利亚、韩国及印度等国的军事演习。