川普专注朝鲜 中国忙着进军南海

相对于2016年的喧嚣，2017年的南中国海整体平静，紧张局势有所缓和。由于川普政府把解决朝鲜核问题当成美国外交政策的重点，南中国海似乎被世界遗忘。不过，接近年底的时候，中国和越南分别被爆出继续在南中国海填海造岛。另外，中国还在这几个人造岛屿不断加强军事存在。分析人士指出，2018年，如果中国表现得过于自信，动作太大，可能会促使美国及其盟友采取行动。

川普总统在竞选时多次抨击中国在南中国海的人工造岛活动。 2017年新年伊始，川普政府似乎要在南中国海采取严厉措施。

1月11日，被川普提名为国务卿的雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）在国会参议院外交委员会确认其任命的听证会上说：“我们必须向中国发出一个清晰的信号。”他称，中国必须停止人工建岛，此外，不能允许中国登陆这些岛屿。

蒂勒森称中国在相关海域建造了多个人工岛屿为“非法行动”，并将其与俄罗斯吞并克里米亚相提并论：“建造岛屿，然后设置军事哨所，犹如俄罗斯吞并克里米亚。”

蒂勒森讲话后不久，新任白宫代言人肖恩‧斯派塞说，美国将在南中国海保护美国的利益，他还说，美国会确保国际海域不被某国占据。

当时，有评论说，这将是美国对中国在南中国海的岛礁建设活动的处理方法上的重大改变，可能意味着美国会动用武力来阻止中国接近这些岛屿。

另外，美国国会也有行动。参议院外交委员会共和党籍参议员鲁比奥（Sen. Marco Rubio, R-FL）以及首席民主党人、资深参议员卡丁（Sen. Ben Cardin, D-MD）3月15日跨党派共同推出《南中国海及东中国海制裁法案》，旨在惩治与中国在南中国海军事化行动有关的个人和实体。2月，美国国会亚太小组新主席呼吁制定更强硬的南中国海战略。

南中国海让位于朝鲜核问题

但是，由于朝鲜核与导弹技术的发展，上任之后的川普迅速决定处理朝核问题应该是美国优先应对的安全问题。

朝核问题几乎左右了2017年的美中关系。在某种程度上，可能为了争取中国在朝鲜半岛核问题上采取一致的立场和行动，川普政府在南中国海问题上并没有做出非常具体的政策宣示。

美国智库战略与国际研究中心“亚洲海事透明计划”主任格雷戈里·波林（Gregory Poling）在接受美国之音采访时说，自2013年底以来，中国在南中国海采取了一系列有争议的，却又不足以引发美国军事行动的小举动，（也有人将其称之为“一刀刀切香肠”的策略），已经慢慢改变了南中国海的现状，但是，美国并不善于应对这样的长期的慢慢形成的威胁。

他说：“这跟朝鲜问题形成了鲜明的对比。朝鲜是明确的、紧迫的威胁，美国非常善于应对紧迫的威胁，但是对那些长期的慢慢形成的威胁却不擅长。”

另外，分析人士指出，由于朝鲜成为外交的重点，美国国务院的大多资源被消耗在朝鲜问题上，而且到目前为止，川普政府的亚洲团队中还有不少的职位并没有被填补，因此很难有明确的南中国海策略出台。

偶尔提及南中国海

南中国海再次进入公众视野是在川普总统访问亚洲的时候。川普访问之前，美国国务卿蒂勒森10月18日在华盛顿智库战略与国际研究中心发表演讲，批评中国的南中国海政策以及岛礁建设。他说，美国将寻求跟中国发展建设性的关系，但不会对中国挑战基于规则的国际秩序无动于衷。他特别提到中国在南中国海的挑衅行为直接挑战国际法和国际规范。

川普总统本人在越南首都河内对南中国海做出了罕见的公开表态。他表示，他愿意出面帮助各方调停南中国海争端。

在12月底公布的美国国家安全战略中，南中国海问题再次出现，不过，只是被少量提及。这份报告说，北京在南中国海填海造岛并部署军事设施危及南中国海的自由贸易，对其他主权国家形成威胁，并破坏区域稳定。

美国智库战略与国际研究中心的波林说，尽管提及南中国海，但是与奥巴马政府时期不同，川普政府并没有任何战略动作，比如，奥巴马政府支持2016年7月对南中国海的国际仲裁结果。他说，对川普政府来说，东南亚以及南中国海只是美国外交政策中的注脚。

美国有线电视新闻网（CNN）援引分析人士的话说，川普政府对南中国海也仅限“嘴上说说而已”。

美国继续航行自由活动

虽然如此，川普政府在2017年在南中国海进行了四次航行自由活动，超过奥巴马总统在任时的次数（奥巴马政府时期，两年才进行过四次自由航行活动）。但是这些自由航行并没有得到媒体足够的关注。

5月24日，美国海军“杜威”号导弹驱逐舰进入了南中国海斯普拉特利群岛（中国称南沙群岛）中国实际控制的米斯奇夫礁（中国称美济礁 ）12海里内水域进行了自由航行行动。这是川普上任后首次自由航行行动。

7月2日，美国海军“斯特西姆”号导弹驱逐舰进入了中国所控制的特里顿岛（中国称中建岛）的12海里范围内。

8月10日，美国海军“麦凯恩”号导弹驱逐舰在南中国海实施“自由航行”时，驶入了有主权争议的美济礁12海里内海域，挑战中国的主权声索。

10月10日，美军“查菲号”导弹驱逐舰驶入了帕拉塞尔群岛（中国称西沙群岛）附近水域。但是，这次美国军舰没有进入中国实际控制的岛礁12海里以内的范围。这是川普政府执政以来美国海军在南中国海的第四次“自由航行行动”。

美国智库“战略与国际研究中心”波林说，这应该是个好事。他说： “除了5月的第一次航行自由活动，基本上没有很多的媒体报道。这对川普政府来说可能是个好事，因为这帮助说明了我们的立场，自由航行只是例行的行动。”

不过，波林解释说，自由航行行动只是一种工具，本身并不起什么作用，应该配合强劲的外交上战略。但是，川普政府2017年在南中国海问题上在外交战略上也没有采取任何行动。

值得一提的是，在第四次自由航行行动前，美国国防部首次制定了一个在南中国海进行巡航的时间表，以强化“自由航行”行动，并排除政治因素的干扰。当时《华尔街日报》曾援引不具名美国官员的话报道称，这一计划大大不同于前奥巴马政府的做法。美军以往在巡航的时间、地点等问题上常常很难把握，内部也会意见不一，会根据各种“政治因素”而决定进行或取消巡航。

越南和菲律宾动作谨慎

由于川普政府在南中国海问题上并没有明确的态度，亚洲国家，特别是对南中国海宣誓拥有主权，并在南中国海争端问题上表现激烈的越南和菲律宾，在处理南中国海议题时都比较谨慎。

马来西亚国立大学东亚国际关系党团的研究员伊瑟拉娜·劳伦斯（Ithrana Lawrence）在一篇分析“东南亚国家政策中的美国因素”的文章中说，尽管川普政府采取了一系列动作，比如，通过电话外交、高层双边互访以及出席亚太经合组织、东盟峰会等区域峰会等，希望展示美国在“后亚太再平衡”时期仍然致力于亚洲的决心，但是，由于在朝鲜问题的解决上主要依赖集体行动，而且在区域合作问题上又缺乏具体动作，亚洲国家还是没法消除对美国的长期担忧。

她说，东南亚的领导人在重新调整他们外交关系，包括与美国的关系。她说，菲律宾总统杜特尔特对在南中国海发生冲突时，对美国是否会捍卫菲律宾的利益产生质疑，因此，采取了一种对中国接触的战略，避免过分依赖美国。

最典型的事例是，今年8月，菲律宾在南中国海一处沙洲修建设施，引发中国抗议。杜特尔特随后下令停止施工。这一退让与菲律宾前政府多次挑战中国领土要求的行为形成了鲜明对比。

11月12日，在亚洲访问的川普表示，他愿意在南中国海主权声索国之间展开斡旋，但是遭到杜特尔特的拒绝。 杜特尔特表示，“南中国海最好不要碰。没有人能承受爆发战争。”

菲律宾外长卡耶塔诺对川普的提议表示欢迎，但他也强调菲方需探询其他主权要求方的意愿，其中包括反对争议外势力干预的中国。卡耶塔诺还说，南中国海问题不是由任何一方所能决定的事情，如若开展调解将涉及所有有关国家声音的意见。

没有了美国的支持， 越南在南中国海问题上甚至表现了退让，有分析人士甚至称之为向北京“叩头”。

今年7月，中国要求越南停止在一片争议海域进行油气开采。这处海域坐落在越南200海里专属经济区的边界。据报道，越共内部对此意见分歧极大，但最后主张让步的一派占据上风，而他们的论据之一便是：一旦越南与中国发生冲突，无法指望川普政府出手相助。

马来西亚国立大学的研究员伊瑟拉娜·劳伦斯还说，亚洲的其他国家新加坡、印度尼西亚和马来西亚都在评估美国在在亚洲的传统角色。比如，新加坡就不愿意被看作美国的“非北约盟友”。

中国继续填海造岛

美国对南中国海的忽略对中国来说无疑是最好的形势。在中共10月举行的19大上，中国国家主席习近平在提及中国取得的重大成就时，特意提到了南海岛礁建设积极推进。

有分析说，习近平特意将南中国海岛礁建设列为中国五年来取得的重大成就，而不是在外交领域谈南海，一方面向世界展示中国的自信，岛礁建设属于中国经济建设的一个方面，任何外国势力都不能干预。另一方面表明，在南中国海问题上，对于维护中国的国家利益，中国将会坚定不移，即使在外界强大的压力之下，中国也将继续这样做。

根据美国智库战略与国际研究中心亚洲海事透明倡议（Asia Maritime Transparency Initiative）12月公布的卫星图像，2017年，中国在斯普拉特利群岛和帕拉塞尔群岛继续建岛活动，意在将这些岛礁打造成功能齐全的海空基地。亚洲海事透明倡议的报告说，新建设施占地29万平方米，包括地下储存区域、行政建筑和大型雷达和传感器阵列。

分析认为，虽然北京在努力加强与其他南中国海声索方的外交关系，但是中国继续建岛的动作表明，北京仍旧决心增强其捍卫主权声索、牵制美国军事介入南中国海的能力。

越南也在填海造岛

不只是中国，根据彭博社12月18日的报道，越南在南中国海自己控制的岛礁上也在升级基础设施建设。据美国“数字地球”公司的卫星图片，越南的新设施也相当规模宏大，能够停靠大量船舶，彭博社分析，这一举动表明，“越南想要坚守争议水域”。

据报道，在过去3年，越南重点在斯普拉特利群岛（越南称长沙群岛；中国称南沙群岛）10个岛礁填海造陆，扩展陆地面积48.6万平方米，加长飞机跑道，部署雷达设置，提高在南中国海的巡逻能力。

外交努力取得进展

2017年，南中国海问题上值得一提的是，外交努力取得了一定的进展。今年八月，东盟和中国外长就“南中国海行为准则框架”（the Framework of Code of Conduct）达成协议。新加坡总理李显龙形容此框架是个重要的里程碑。

11月13日，来自北京和东南亚国家联盟成员国的领导人同意开始谈判，把行为框架准则转变为可以适用于350万平方公里的南中国海的一套规则。中国和东南亚国家同意在明年年初开始谈判行为准则，并期望在2018年年底签署该准则。

不过，分析人士担心，因为行为准则回避了一些问题， 准则或许将来更倾向于中国。越南是唯一对准则提出反对的国家，但是，没有得到东盟其他国家的支持。

南中国海未来可能会有冲突

12月19日，美国海军作战部长理查森上将在日本宣布，或由东太平洋调派第三舰队军舰，来强化第七舰队在亚洲的实力，以应付朝鲜核威胁，及中国于南中国海及亚洲其他地区的扩张活动。有媒体分析，理查森这样的说法预示着未来这两个地区可能会出现战争。

美国智库战略与国际研究中心的波林认为，只要中国不那么强势地去改变南中国海的现状，美国是不会做出反应的， 特别是川普政府。他说，美国在南中国海的利益是维护以制度为基础的秩序，捍卫自己的盟友以及维护区域稳定。

但是，他觉得问题在于中国不会在南中国海克制太久。他说：“我觉得中国不会克制太久。北京在那里建立空军基地，不是想让它空在那里的。迟早中国会在那里部署军机、或宣布设立防空识别区，并对此实施有效执行。有很多的雷区在那里，现在就取决于中国何时会采取动作了。”