中美贸易协议真正的“紧箍咒”在哪里

对国际经贸事务专家来说，华盛顿让北京签下一个带有“牙齿”的双边协议，确实是一件不容易的事。图为2020年1月15日在白宫东厅举行的中美协议签署仪式。(Official White House Photo by D. Myles Cullen)

在美中签署历史性贸易协议当天，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）当着200多位来宾的面说，这个谈判比他想像中的还难。

对国际经贸事务专家来说，华盛顿让北京签下一个带有“牙齿”或“紧箍咒”的双边协议，确实是一件不容易的事。

然而，中美经贸协议的“牙齿”——争端解决机制，也让国际经贸法律专家略感吃惊。根据部分法律专家在Worldtradelaw.net上的讨论，中美协议争端解决机制主要有三个“与众不同”之处。

首先，不同于国际多边或者双边协议，中美协议第七章对于争端解决的安排，没有纳入由中立第三者裁决的机制，这意味着华盛顿或者北京有无违反协议，将由两国各层级官员认定（这样的安排或许想要速战速决）。

其次，如果两国最高级别官员无法解决争端时，控告方可以自行决定采取应对措施，可能是暂停本协议下的义务，或者其它补救措施（例如提高关税）。

最后，被告方若认为控告方系“基于恶意”采取相应措施时，可以自行决定是否要退出协议（此举或许是防止被告方采取加关税的报复措施）。

争端解决机制通常是约束签约国确实履行承诺的“牙齿”，专家怀疑，中美协议的争端解决机制是否真具有“尖锐的牙齿”，可以达到约束对方的效果。

可以肯定的是，中美协议同时纳入了执行机制的规定，美中双方未来会有更多的互动，各层级官员定期举行会议，讨论本协议的落实状况以及重大问题。如此，或可降低未来双方发生争端的情形，争端解决机制可能只是聊胜于无的备案。

真正的“牙齿”在哪里

如果说中美协议的争端解决条款只是中看不中用，那么美方未来制约北京的“牙齿”在哪里呢？

答案或许不在协议的任何条文，而是可能将持续至少一年的“惩罚性关税”。

众所周知，在长达将近18个月的对美谈判中，北京最关切的就是美国对数千亿美元的中国进口商品加征的高额惩罚性关税。据《华尔街日报》报导的内幕消息，去年11月美中谈判又一次陷入僵局时，中共驻美大使崔天凯找到川普总统女婿贾里德·库什纳（Jared Kushner），希望他向川普转达，中方希望美国撤除惩罚性关税。

“不要再要求美方考虑降低关税，而是要考虑如果没有与美国达成协议，北京会发生什么事。”库什纳告诉崔天凯。

当时美国贸易代表莱特希泽根据中方让步程度，提议将1,200亿美元中国商品的惩罚性关税由15%削减到10%，并取消新征关税的计划。不过，莱特希泽坚持保留对2500亿美元中国商品加征的25%关税。

在库什纳的劝说下，北京放弃这个要求，提议如果美方同意将15%关税降至7.5%，中方愿意与美方达成协议。莱特希泽同意这项折衷方案，双方拍板达成协议。

北京若不愿结构性改革 高关税将是常态

在签署协议前夕，莱特希泽和财长史蒂芬·姆钦（Steven Mnuchin）发表声明说，中美之间没有关于未来降低关税的口头或书面协议。周三，姆钦在签署协议前告诉媒体记者，就像第一阶段协议带来一定的削减（惩罚性）关税一样，第二阶段协议也将会有额外的关税减免。

美方坚持继续课征“惩罚性关税”的原因至少有二个，其一是这个高关税是美国根据301调查结果，惩罚中共窃取美国企业知识产权等不公贸易行为的措施。因此，在中方未采取任何改革措施前，美方几无可能取消此等关税。

其二，对美国来说，保留惩罚性关税的一个最重要目的是，可以让中共官员坐上谈判桌，解决美方关切问题。

“惩罚性关税”是一排利齿

除了上述两个原因，中美协议公布后，外界或许更明白了美方坚持惩罚性关税的另一个原因了。

去年5月谈崩前，包括莱特希泽在内的美国官员均表示，中美协议会有一个强有力的执行机制，鲜有人提及争端解决机制。

莱特希泽去年2月在国会作证时表示，未来双方会建立各层级别官员定期协商的执行机制，共同解决与协议有关的问题，包括有关中共违反协议的事情。

由此推论，中美协议最终加入争端解决机制，或许是中方的要求，以达到北京一直强调的“平衡的协议”原则。

美方虽然“让步”，同意了中方的要求，增加一个“与众不同”的争端解决机制，但是另一方面，华盛顿绝不会轻易答应取消“惩罚性关税”。

因为美方知道这才是让中方落实第一阶段协议，以及愿意在第二阶段谈判承诺进行结构性改革的“利齿”。