李晓江：大拆大建模式行不通了

传统产业并非就不能是新质生产力。

——作者：杨智杰

李晓江的办公室里有一幅学生的画，以细腻的线条手绘出广州中大布匹市场周边城中村的典型楼房：

公寓楼与厂房交错，底层是商铺，包括快餐店、泡脚店，以及五金、电脑绣花等辅料商家。二、三、四层主要是制衣厂，车间与仓储同在一个空间。服装厂老板坐在街边，竖着牌子招工或寻找客户，便民巴士、载着布匹的电动车和小货车在人群中穿梭。

两年前，沈冠庆以中大布匹市场为题完成了硕士毕业论文，在调研中捕捉到了当地最有活力的生产生活场景。

近十年来，城中村也是他关注研究的重要领域。今年3月，他再次到广州考察了康乐村和鹭江村，这是目前广州“最贵”旧改项目。

在康鹭片区城中村改造背后，中国城中村改造正进入新一轮发展周期，中国房地产市场也进入存量时代。城市更新时该如何客观对待城中村，又该如何对待既有产业资源的有效利用和有机更新？

《中国新闻周刊》就上述话题专访了李晓江。

“你可以不喜欢它，但没法否定它”

《中国新闻周刊》：你长期关注广州中大纺织商圈，背后的契机是什么？今年3月去考察，有什么让你印象深刻的场景？

李晓江：我其实一直关注中大布匹市场和周围的城中村，此前一直在旁观，直到十几年前开始研究。我记得当时有个广东同行开玩笑说：“就中山大学最没出息了，清华和北大附近是中关村，同济大学周围有设计产业集群，我们中山大学附近就只有一个中大布匹市场。”我当时第一反应就是，中大布匹市场未必不是广州未来的“米兰”。米兰最初成长起来，就是给法国的服装业做代工，逐渐成长为跟巴黎平起平坐的世界时尚之都。所以很多东西我们要看得更长远。

今年3月，我去康鹭片区参观，这边的制衣厂车工说，快时尚服装品牌希音“用不起我们”，这些人的工资在整个广州服装制造市场是最贵的。他们是件薪，也就是做一件衣服，甚至只做其中一道工序就能拿到薪酬。能以件计酬的前提是，这里真正形成了庞大的产业和人才的聚集生态。工人每天能在不同的工厂做工，说明这里有足够的订单和工厂，有足够大的服装制造业群落。

这也折射出一座城市的基本气质和产业结构，城市的基本产业结构决定了产业链条、供应链条，也决定了产业类型和产业人群。对于广州中大纺织商圈，广州应该是去呵护它，不断地改造它，改造不应该是伤筋动骨的，因为服装业是广州的重要产业。

《中国新闻周刊》：但改造似乎“势在必行”，康鹭片区一些厂房已经被清租和拆除，现在已经开始重新建设了。

李晓江：城中村改造是个非常大的课题。我最初研究城中村是在2011年左右，切入点是如何看待城市中的“非正规”现象。因城乡差距越来越大，很多人最初进入城市时是盲目的，所以需要很多“非正规”供给、“非正规”就业、“非正规”居住以及“非正规”公共服务和生活服务等。这是一个国家现代化、城市化过程中无法回避的问题。

在一些发达国家，以及巴西、南非等掉入“中等收入陷阱”的发展中国家，“非正规”主要的表现是有大量贫民窟。在中国，“替代品”最主要的就是城中村。

城中村脏乱差，一定程度上是必然的。因为城中村的背后是中国城乡二元社会结构和二元化土地供给，国有土地管理严格，但大城市周围的集体用地是农民在支配。为了实现利益最大化，他们会尽可能利用这些空间，逐渐建成了城市中最高密度的地区。你可以不喜欢它，但没法否定它，它提供了一个低成本的空间，是新移民进入大城市的第一站和“落脚城市”。而且城中村中的形态是多元的，不仅是居住，像以前北京的浙江村、现在的康鹭片区，是典型的产业村。

20多年来，北京、上海已经将城中村整治得越来越规范，我一直以为广州在一线城市中是最包容的，认识到了城中村能满足进入城市新居民的生活与就业需求，能适应城市的产业发展需要。它能在城市中心区保留一个中大布匹市场，真的很罕见。

当我们发现，即便是国际一流的世界大都市，城市中心区都有许多“非正规”地区，我们发展中国家怎么可能想灭就把它灭了？你要这里光鲜亮丽是很容易的，过去“大拆大建”的城中村很多，但如果全部拆完，一个产业生态就被破坏了，一个人群就被赶走了，这个代价有没有评估过？

“改造是一个复杂的链条”

《中国新闻周刊》：城中村中“握手楼”“一线天”到处可见，那该如何看待其中存在的安全隐患和治理难题？

李晓江：从城市安全和治安的角度来讲，城中村肯定是有安全隐患的。城中村是自由生长的，某种程度上甚至是野蛮生长，它的产权关系决定了政府过去很少干预和投入。因此，城中村有几个特点：生活、生产、商业服务功能混杂，几乎是一个功能齐全的“城市”，人员杂、居住和就业密度极其高——比一般制造业和居住空间至少高3—5倍，而且基础设施投入少，标准低、运行很差。原住民都不住在这里，私宅变成了他们的“摇钱树”。

在城中村，治安、消防等各种安全隐患突出。我3月份去康鹭片区调研时也问过，当地每年都会有火灾，一个工厂或者一幢楼着火，好在他们反应快，火势都没有蔓延。这些都是需要加强治理的地方。

过去20多年，中大布匹市场也经历了几轮整治，包括供电、通信、供水、消防。但是城中村治理不容易，它不像国有土地那么容易管理，地方政府也没动力管理。但是问题是，大拆大建改造，有没有必要，以及改造后，安全隐患就能更好地避免吗？

三四年前，深圳某城中村改造前，地方政府管理者曾咨询过我要不要改，我当时的建议是有机更新。因为我们中规院曾做过城中村相关研究，如果城中村大拆大建想要最终实现资金平衡，容积率要到十几乃至二十几。如此改造之后，这里也只是“高层贫民窟”。

康鹭已经在改造的那一小片区，将来也可能会是高楼林立。但高层厂房并不比多层厂房更安全，高层救援和应急疏散难度更大。我们还是要科学、客观地评估城中村的问题，包括考虑财务上是否可行、评估改造后建筑的形态、管理运行是否比现在更安全。

《中国新闻周刊》：那眼下这些安全隐患等综合难题该如何防范？

李晓江：这是一个核心问题。城中村的土地说是集体产权，但实际已经分散化了，每一栋民宅分属于不同村民。在此前提下，改造确实很难。 

一个最简单但最花钱的办法是：政府把他们的地全部征下来，给够补偿，但什么时候算够？当一家一户同意搬迁时，政府的财政一定难以支撑。而且政府改造以后，这些物业的需求在哪里？你也不清楚。广州像康鹭片区的城中村，至少有几十个。都用大拆大建的方式去管理城中村，政府和企业也不一定干得动，房地产市场也不一定响应。

城中村该如何改造，是要花大力气去研究的，需要许多基础性制度改革，需要管理部门政策创新，需要利益重新组合和分配。目前需要倒逼管理部门去系统思考，城中村发展的内在逻辑是什么，以及面对自然灾害的抗风险能力、消防安全问题、污染问题等该如何提升和改善。

也要更加严格地管理房屋的使用功能，如果楼上是服装仓库，楼下开餐馆，那就很容易发生火灾。这是一个非常复杂的链条，需要管理者一个个环节去梳理和解决。而不是笼统地认为，一拆了之能一次性解决所有问题。另一方面，也应该看到，几十年来，城中村也在发生变化，城中村居民对居住环境的要求也在变化，只是这样的进步比较缓慢。

“更需要的是包容和呵护”

《中国新闻周刊》：康乐和鹭江是典型的产业村，这类城中村改造，和其他传统的城中村改造有何不同之处？改造的关键是什么？

李晓江：北京、上海更多是纯居住的城中村，产业村跟传统纯居住的城中村改造相比更加复杂。因为它是产业链条的某一环节，当地要考虑这一环节有没有合理的替代品。之前当地想要把中大纺织商圈的制衣产业搬到清远，但清远对人口和产业的吸引力不足，这些工厂是没有动力的。

更主要的是，城市的产业链、供应链有自身的空间属性、空间特征。举个例子：为什么希音的制造环节都在番禺区，流通环节都在广州市内？如果分散在广州其他地方是没有当下这个效果的，生产、物流、人员交往和流动的成本都会增加。所以改造这类产业村的关键之一，是要认识它的空间属性、空间规律。

《中国新闻周刊》：康鹭的制衣产业如果搬走，可能会对上游中大布匹市场、下游十三行等服装批发市场带来怎样的影响？

李晓江：广州要去研究服装业对于本地的重要性。我认为，广州的服装业是千年商都的必然产物，是广州之于全国乃至国际有重要影响的重要产业。因此，应当研究包括服装产业链、供应链的空间分布，每个环节中的就业和经营人群，以及他们的生活、生产费用成本、时间成本的承受能力等等。最后一定能分析出来中大布匹市场作为广州服装业的中枢和后台，其生产、流通的空间需求。如果一个产业在当地不是核心产业，可以考虑放弃。

只要它有价值，就不要轻举妄动，因为服装制造业和其他制造业不同，在当前发展阶段，它是一个由“非正规”元素支撑的产业体系，还没有强大到可以跟科技产业、工业制造业去竞争，更需要的是包容和呵护。而且它是完全靠市场成长起来的，相比之下，科技制造产业发展需要政府高额的补贴，这是它的很大优势。在当前经济发展减速的形势下，广州更应该对服装制造这一广州的重要产业给予应有的包容与呵护。这也是经济产业多元化发展的应有之义。

《中国新闻周刊》：康鹭的制衣产业多小作坊企业，大多没有营业执照，不交税。该如何看待这些产业以及从业者的价值？

李晓江：中国的税收以中间税、企业税收为主，小微企业、服务型企业直接的税收贡献很少。但实际上，只要聚集人的地方，就会有人交税，他们会去消费，这里也解决了大量就业问题。

追根寻源，还是税制的问题。我们的税制是中间税，人们不知道一年交了哪些税，但是在发达国家，人们很清楚自己交了多少税。因为它们是终端税，包括消费税、财产税、收入税。在这些国家，你买一个东西，它有两个价格，商品价格是多少，税收是多少。

终端交税意味着，企业形成盈利才交税，个人在形成收入和消费过程中才交税，所以一个地方只要留住人，就有税源。但中国是中间税，地方政府对工业企业更感兴趣，因为它们交税都在明面上。像康鹭片区这些制造厂，应该看到它们带来的就业和服务的好处，支撑广州服装业繁荣的好处。这不是交不交税的问题，是在哪个环节交的问题。

如果回归到个人，这些产业能养得起几十万的制造业工人，而且这些工人天天在消费，本身就在为经济发展作出巨大的财务贡献。

《中国新闻周刊》：康鹭片区的改造规划中首次在村集体物业中预留了产业用地，能起到保护既有产业的作用吗？

李晓江：这是个好办法，但是仍然不确定两件事情。第一，工业楼宇将来是否也有运行的风险？规划、建设和管理中能排除吗？第二，工业楼宇的租金成本，康鹭原来的小业主的接受程度会怎么样？

如果房租很贵，这些人不会来的，因为这里的服装制造业本身是一个低成本运行的产业。现在这里一栋楼房，生活、生产、商业服务混杂，隐含了大量的风险，但是它低成本，费用和时间成本都很低——在当下的发展阶段，通常想要效率就要承担风险，想要没风险就一定是低效的。

在工业楼宇里能不能达到这两点，决定了原有业主会不会进去。而且他们搬进去以后，这种生产、生活、服务空间，将来会不会又变成一个混杂的空间，带来新的风险？能不能控制住未来的安全隐患？

但现在既然已经开始建设，当地可以先行试验，不妨看看这几栋楼建成以后，招商如何、入驻企业的接受度如何、物业在安全管理上如何。这是一个很好的尝试，如果成功了可以再继续推。如果发现只不过是风险换了一个空间，当地应该研究更有效的更新与改善方案。

“什么样的地，种出什么样的庄稼”

《中国新闻周刊》：过去许多城中村改造的模式是将原有的传统产业区转变为高新产业园区、金融服务区、城市居住区等。这种模式在当下还可行吗？

李晓江：行不通了。因为中国的城市空间供给太多了，比如互联网企业为什么要到康鹭去？去琶洲互联网集聚区就行了。产业发展是有生态的，而且生态有它的区位，什么样的地种出什么样的庄稼，不是说一个地区想把它改成高科技定位，高科技公司就来了，公司也有自己的诉求。

市中心这个区位优势不是关键，比如北京的东西城区、上海的黄浦区和徐汇区，也没有发展出高科技产业来，上海的高科技产业还是在张江、松江等地。产业生态有非常复杂的空间关联和规律。

同时应该看到，传统产业并非就不能是新质生产力。希音之所以出现在广州，就是互联网、现代营销、时尚设计、新型物流等新生产要素赋能传统产业所创造的新质生产力的成功案例。希音的成功都是基于广州的产业基础和交通门户枢纽基础，内在有一套刚性的逻辑。如果去破坏它，就是在摧毁它的生命力。

这种逻辑，学者或政府是分析不出来的。我常说，希音出现在广州，华为、大疆出现在深圳，背后是城市的产业结构、社会文化、城市气质，不可互换。

《中国新闻周刊》：康鹭片区城中村改造，刚好赶上广州以及全国新一轮城中村改造。和上一轮城中村改造相比，发生了哪些变化？

李晓江：中国房地产最好的时代已经过去了。如果我们房地产还很旺，房价还在涨，开发商花重金，哪怕拆后盖出来的容积率是十几乃至二十，最后都有人接盘。但现在这个游戏做不下去。

去年我本人在广州参加了黄埔的“海丝城”项目投标，其中有大量的城中村改造项目，也保留了一些历史文化的遗迹，但拆完以后，改造进展非常缓慢。问题就是拆完了，谁来建，谁来接盘都是问题。现在地方让一些国企央企去接了盘，但同时又刚性地要求开发商必须配多少商务、商业、保障房和公共服务等，国企算了账，又建不动了。现在除了住宅还有人买，商务、商业根本没人接盘，公共服务有没有人用也是问题，所以开发商也不愿意启动项目。

中国现在进入存量时代，城市更新很重要的一点是关注既有资源的再开发和利用，包括产业型、生活型的空间，以及关注文化的保护，发展绿色低碳等。康鹭城中村改造和广州服装制造业发展，本质是一个经济发展的问题，政府看得见的手和市场看不见的手应该是互动的，一定要有市场响应，要尊重市场规律。同时探索城中村降低风险、村民合法利益、企业有效运行和新居民安居乐业的综合解决方案。