沙鸥：瓮安事件所揭示的政体改革出路

瓮安事件发生后，各种评论不约而同的指向一个问题：由于体制性缺陷而引发的官权腐败是导致民众骚乱的深层原因。这个问题，在某种程度上也得到了官方的认可，这反映在官方的事后究责和媒体的一些评论中，其中，以贵州省委书记的讲话最有代表性：“本次事件背后有深层次原因”。

这个“深层原因”的体制性缺陷是什么？那就是中国社会正从“官权—-民权”的二元分离正走向“官权—-民权”二元对立，民众对不受制约的“官权”腐败普遍性存在着不满。在这种二元对立的情况下，不管是参与事件的瓮安市民还是处于事外的各地网民，都自然而然地站在民间一方，这与其说是基于理性的社会责任，还不如说是基于自身的感性经验和对同处于民间一方的自然认同。这种心理，反映在民众对官方立场的无穷疑问，从少女死亡的原因，到对案件本身的官方结论。参与瓮安骚乱民众的心理与网民心理高度重合，前者构成后者的现实镜像。

一，弥补制度性缺陷，改变“官权—-民权”的二元对立

应该说，“官权—-民权”的二元分离是构成正常社会的体制常态。中国改革开放的过程，也是“官权—-民权”的二元分离的过程，这个分离使中国社会的管理体制从“阶级专政”的泛政治化模式中逐渐摆脱出来，而转为“政府管治”的去政治化模式。这个转变在政治哲学上的意义在于：1，政治意味浓厚的“人民民主专政”在事实上让位于政治相对中立的“精英治国”，人民得以从虚妄的政治狂热中脱身，回归到现实社会，避免了因政治冲动而引发的民粹盲动，有利于社会科学理性的发展；2，“阶级专政”让位于“政府管治”，政府管治和民众被管治只具有公共性质的社会分工，而不再是敌我之分的阶级斗争，各阶层民众至少在名义上被赋予平等的主体地位，原来作为“专政工具”的国家机器同样向公共性质转变，不再是只针对某一特定阶级，法治成为可能。

但是，在这种二元分离的转变过程中，官权由于对自身利益追求的天然冲动，在缺乏制约的情况下，不可避免的走上一条自我膨胀的道路。或者表现为对民众的利益掠夺，或者表现为对原有所掌握的应该属于民权范畴的利益的固守，前者是出于对社会发展而带来的增量利益的利己分配，后者是因为对已有存量利益的难以割舍。

在中国的现实社会情景中，官权主体包括两个组成部分：1，政府等官僚机构，2，执政党。政府等僚机构通过执政党来获取社会管理权力的政治授权，执政党通过官僚机构来强化其政治权力。两者互为一体，所谓“党政合一”。于是，与“民权”逐渐退出政治领域相反，政府等官僚机构的行政权和执政党的政治权呈现高度重合的状态。

由于中国原有的政治哲学“人民民主专政”并未从意识形态上被彻底抛弃，根据这一政治哲学形成的理论逻辑和历史惯性，执政党成为凌驾于法律之上的政治力量。而由于它与政府等官僚机构的高度重合，使它不但起不到对官僚机构的监政作用，而且连带官僚机构也凌驾于法律之上，执政党所提出的“依法治国”就成为一句空话，导致现实社会出现这种状况：“官权”不受制约，“民权”难以保证，形成深层的社会危机。

同时，瓮安事件的另一个现象是，民众只把矛头对准了地方政府的日常管治手段，而并没有对整个执政党的政治地位公开提出挑战，这也是近年来群体性事件的一个共同特征。而思想精英在面对这种群体性事件时，主流观点也是把群体性的不时爆发作为要求执政党实行政治改革的一个现实依据，尚无哪个负责任的思想精英去鼓动群体性事件的不断爆发以完成对现有体制的破坏。这种现象，在某些充满道德傲慢和意识形态偏见的人眼中，是民众“青天情结”的封建意识残留和精英们“犬儒主义”的直观表现，但是这种看法是浅薄和简单的。

民众与精英们的上述反映，一个更深的原因在于，经过三十多年的发展，市场经济条件下“经济人”的理性思维深刻的影响着中国社会，在改革开放使民众和精英普遍受益的情况下，出于对已有利益的功利计算，民众对执政党的容忍，更多的是对历史上由于社会动荡而带来的利益损失的感性经验，而精英们则更多的出于对社会一旦失去权威或者回到过去而带来的风险的理性认知。

这种社会心理意味着，在现有的体制框架内，只要能够对现行体制作出实质性的改良，哪怕这种改良只触及到事务性的制度层面，而不触及到政治性的体制层面，只要它的改良效果能给民间社会带来实质性好处，那么它也是能为社会所接受的。这种社会心理同时可以解读为中国民众留给中国社会体制改良的历史间隙和机遇。

但是，现在离改革开放开始已经有三十年，社会矛盾已经积累到相当程度，更加重要的是，中国社会最近的社会动荡期—-文革已经逐渐的走入历史，亲身经历过文革的一代人也逐渐淡出现实社会，一旦这一代人完全退出历史，现今的体制又没有任何改良，那么在八十年代后成长起来的一代人就由于缺乏经历过历史动荡的历史经验和父辈们言传身说的耳濡目染，而更有可能陷入一种理想主义的道德虚妄中，就更加有可能使社会思潮走向极端。而以中国现行社会体制的矛盾纠葛之深，在这个具有“搬把椅子也要流血”的保守传统的国度，任何体制的改良，哪怕是制度层面的改良，都需要一个长期的累进过程，这从08年推行的“大部制”改革的收效甚微就可看出，因此，制度改良越早开始实施，就越有成功机会。

一句话，从民间的角度，一方面，在现有的体制框架内的制度性改良只要能达到实质性改进的效果，它能够为民间社会所接受，另一方面，这种制度改良的时间是紧迫的。

而从执政党的角度，不可否认，一方面党已深刻的感知到现在的“管治危机”，有遏制目前社会危机以维护自身政治利益的现实危机感和改革动力；另一方面，从当年的广州太石村事件到现在的瓮安事件，执政党在定性和善后处理手法上也越来越柔化和精致，这说明执政党也在现实的管治手段内中寻找改良的可能。

就导致群体性事件的制度缺陷而言，继续深化“行政体制改革”，在不影响执政党的政治权力的情况下，改变目前这种“官权”过度膨胀的局面：一方面使官僚机构与执政党两者在制度上进行分离，促使官僚机构也去政治化，形成一个政治相对中立官僚机构，同时使执政党成为制约官僚机构滥用公共权力的监政力量；另一方面，是把执政党本身归入到现行的国家体制当中，改变目前这种执政党既游离于国家体制之外，又超越于现行法律的“法外特权”状态。

这种改革，在改变“官权–民权”体制上可以做到官民双方在利益上的相互契合，可以成为双方的一个思想共识。

二，从党主宪政，走向依法治国

“宪政”作为政治学理论的最重要概念之一，围绕着这个概念发展出了复杂精致的理论体系，这种理论体系越“博大精深”，就越为一般民众所望而生畏。实际上，“宪政”概念很简单：宪政就是限政，“政”包括政府和政党，以什么去限？用法律。从这个意义上去理解，“宪政”和中共十五大提出的“依法治国”的口号在理念上是交集的。

上文已提到，瓮安事件的爆发表明，现行的政治体制迫切需要“宪政”来限制“官权”，实现“依法治国”和“依法行政”，以弥补上文提到的制度性缺陷。

要做到这一点，一个可行的选择是：党政分离，党委并入到人大，行使名至实归的立法权和对政府等官僚机构的监察权，实施“党主宪政”，落实执政党十五大提出的“依法治国”的目标，同时使政府等官僚机构能够“依法行政”。

上文同时也提到了民间和官方在改良“官权”方面的思想共识是可能的，那么只要它具备现实的政治条件，就可以实施。

这个现实的政治条件是：1，党政分离实际上是中国行政体制改革的最早设想之一，在上世纪八十年代就已提出，并在某些地区开始实施，只不过由于各种原因，这一设想没有得到很好的实施，因此，它在意识形态上与现行执政党的理念并无重大冲突；2，在现在的官方和民间，法治已成为双方的共识。在官方层面，执政党在十五大就已提出了“依法治国”的执政理念，而在民间，哪怕是最极端的群体性事件，民众也很少对现行法律提出过质疑，而只有对政府没有“依法行政”的不满。

因此，现行的法律可以成为约束“官—-民”行为的一个框架，以法律来作为执政党施政和民众理性守法的制度保障是有现实基础的。剩下的问题就在于如何使执政党本身置身于这一法律框架内以及如何确保政府等官僚机构能够“依法行政”。

近年来，各级执政党的党委书记兼任地方的人大主任几乎成为一个常态，如2008年各地新一届政府的换届后，在内地的32个省级行政区中，有24个省级行政区的人大主任由省委书记兼任，这为接下来党与人大在组织上的合并埋下了思想与组织伏笔。而两者合并的模式，符合人大在法理上的最高权力机关的性质和执政党事实上的最高权力机关的政治现状，也符合执政党执掌立法权的政治逻辑。

实施“党主宪政”的行政体制改革的基本制度框架如下：

 1，地方各级党委书记由上级任命，出任人大主任，并负责筹建各级党委，由各级党委委员兼任人大代表，把党委和各级人大实行组织上的合并，使党权和立法权相统一，首先把党组织本身置入到国家体制中。

2，除政府首脑外，政府副职和部委负责人不再兼任党委委员和人大代表，政府首脑由党来提名，并由人大任命，取消各级政府和部委的党组织，各级政府的党委并入到相应的各级人大，取消村级党委，实施乡村自治，实行制度上的党政分离，从而使立法权和行政权想分立。

3，党所形成的任何长期性公共政策的实施，都必须形成法律的形式，以人大立法的形式来形成国家意志，党的意志应尽可能的隐化和退至幕后；而每一种临时性的公共政策调整都必须由人大进行合法性审查，并以人大的名义责成政府等官僚机构去组织实施

4，部委等官僚机构实施“政治首长”和“业务首长”的分开，进一步落实公务员制度。“政治首长”只负责大政方针实施的政治方向和对公务员系统的政治监督，由“业务首长”统领的公务员体系负责在法律框架之内的公共管理服务和政策执行，使掌握社会管理权力的官僚机构专业化和去政治化，从而增加行政权力寻租的政治风险。政府副职和部委“政治首长”由政府首脑提名，并经人大批准，“业务首长”除有违法行为之外，其与公务员体系一样，不受政府换届影响。

 5，审计机构、检察系统和媒体系统归入到各级人大管理，党内原有的纪律检查、宣传部门、组织部门在人大框架内组成监察委员会、民意委员会和人事委员会，负责对政府行为的监政和对民意的掌握，并对政府首脑形成绩效考察；各级法院实施垂直管理，地方人大和政府无权进行干预，最高人民法院对全国人大负责；军队对全国人大负责，党内原有的军事委员会合并为人大军事委员会，把人大的交战权和党的决策权相统一。

 …

实施这种体制的可能效果有：1，执政党可以从具体的社会管理事务中解脱出来，党不再直接行使社会管理权，由于有行政权直接面对民众，从而更有利于党在社会利益分配中保持超然地位，这实际上更有利于党的政治地位；2，把现在党政一体的“官权”一分为二，使政治权和行政权独立开来，从整个社会体制层面，形成“政治权—行政权—-民权”的三分模式，三种权力分开后，由于各自的发展逻辑，必然会出现一种新的组合和博弈，这种组合和博弈由于是一种三角关系，它可以避免二分模式的两极化倾向，从而使民众以法律来维权成为可能，减少民间社会内部和“官—-民”之间极端冲突的社会风险；3，从公共权力的体制层面，能够形成立法权和行政权的二元分离，从而确保最低限度的权力制衡，至少形成对官僚机构这一行政权的单方面约束，因为党本身已经置于国家体制中，“党主宪政”使党在事实和名义上均行使立法权，从而使党同时也置身于国家的现有法律框架内，执政党的“依法治国”为政府等官僚机构的“依法行政”提供了现实的制衡机制。

三，从“宪政”走向“民主”，从实质正义走向程序正义

党政分离，党主宪政，通过党与人大的合并形式，先把执政党置身于现行的国家体制之内，再进一步把党和政府官僚机构纳入到现行法律框架中，从而在一定程度上解决“依法治国”的宪政问题。

实现这个目标后，随之而来的又一个问题是，党的政治权力由何而来？这个权力的来源问题实际上就是如何实施“民主”的问题，由于它涉及到党目前所完全掌握的政治权力让渡，因而更加复杂，更体现一种实施的路径依赖。

由于中国的现行政体也号称是“民主政体”，因而有必要对我们通常所熟悉的“专政民主”和“宪政民主”理论进行一下辩析，同前文指出的“宪政”概念实际上并不复杂一样。两种“民主”理论的经典阐述也是汗牛充栋，而且从各自的政治内涵延伸到社会内涵、经济内涵甚至是文化内涵，这种内涵的延伸越多，各种理论就越似是而非，令人眼花缭乱，也越偏离于原有的政治内涵。简单地借用“程序正义和实质正义”两个法律概念，两种理论实际上都隐含两个内涵：1，民主是解决公共权力的来源问题，可以对应程序正义，2，而专政和宪政则是解决公共权力的运作问题，可以对应实质正义。

从这个角度看，中国的“专政民主”在改革开放后在经济发展上确实给广大中国民众带来了广泛的现实利益，并最大可能的维持了社会稳定和国家统一，从而对社会民众具有实质正义的一面；但是由于其权力来源由暴力取得，并以暴力的形式维持而不是基于民众的自愿选择，因为它没有民众定期授权的形式，而且在历史上曾推行强行消灭人的社会差异的反人性行为，因此，它在权力来源上是缺乏程序正义的，而且在实质正义上，也没有解决本次瓮安事件所暴露的官权不受制约、民权受到侵害的体制性缺陷。

而“宪政民主”在实质正义上，虽然也难以避免“精英专政”和寡头对经济的垄断、难以避免社会剥削等制度性缺陷；但是，由于这种政体模式是基于民众自愿选择，因为它的公共权力的形成经过民众定期的政治授权，因而是符合程序正义的，尽管这种“自愿”也是 “隐性洗脑”的结果，这种指责被西方左派所念念不忘，在哲学上以福柯为典型代表；在实质正义上，这种政体也能对官权进行相对较佳的制约，从而更好的保护民权。在中国，如果这种体制能在经济发展、社会稳定和维护国家统一方面，能够做到目前中国政体所发挥的作用，那么相对于专政民主，它更具有实质正义的一面。

两相比较，人们自然而然的会选择后者。问题在于，宪政、民主如果要在中国同时形成，象某些学者为了理论纯粹，而坚持两者的不可分割，那么它面对着几乎不可逾越的“路径依赖”。

这个路径依赖体现在三个方面：

1，宪政民主的历史路径依赖。现在西方国家的宪政民主是经过长期的历史发展而形成的，在资本主义早期，西方国家同样面临着诸多的制度性问题：资本的罪恶一面难以遏制，民权包括政治权同样受到压制，社会矛盾不断激化，从而为马克思主义激进的无产阶级革命提供了社会土壤。面对这一状况，西方国家无不走上一条海外殖民的道路，以对海外殖民地的资源和财富的掠夺来转移并化解国内的社会矛盾，从而在二战后，普遍完善了本国的政体模式，并延续至今。而现在中国，显然不具备这一历史条件，甚至连如西方国家般有较长的历史时期来进行政体完善的时间都没有。

2，现有政体的现实路径依赖。中国的一党专政形成已久，一旦开放选举，执政党就面临失去政权的风险，如何使执政党一方面抛却由于历史上的血腥荒唐而形成的“清算恐惧”，另一方面解除由于近三十年经济高速发展而形成的“政绩自负”，而使党顺利让渡出目前的政治权力，是个最重大的现实难题。

 3，民众预期的路径依赖。东欧国家的民主化经验表明，实施民主化后的东欧国家无一例外的经历了长期的社会动荡、经济倒退、甚至是国家分裂的局面，这种状况在中国民主化过程中能够避免吗？能为这个曾经经历过民国初年时军阀割居的历史痛楚的民族所容忍吗？谁都无法保证。另一方面，许多拉美、非洲等国家实施民主化后，都出现了甚至不如现在中国的既无程序正义又无实质正义的局面，又在提醒着中国民众，宪政民主理论语境下的开放选举、多党竞争的“民主化”模式似乎并不能解决一切。对中国民众来说，这样的经验教训说明，民主化的美好预期似乎可望而不可及，反过来又影响民众推进民主化的动力。

一句话，西方式的“宪政民主”从程序正义到实质正义都是个好东西，可那是别人的。如果非要强制性的把两者照搬照套，“画虎不成反类犬”，那么在付出重大的社会风险后，这种“宪政民主”对中国社会又有何意义呢？

因此，先抛开“民主化”问题，根据中国的现实情景，先从行政体制改革做起，实现一定程度的“宪政”或“依法治国”，再组织实施政治制度改革，最终解决民主问题。哪怕这种最终形成的“宪政民主”与现在西方式的宪政民主政体有根本不同，但是，只要它能够达到从实质正义走向程序正义的社会结果，并最终使两者有机统一，就不失为一条现实的政改出路。