美国“对焦”有误 输了反恐战争？

“我们现在的处境比9·11事件发生时还要糟。”美国加州大学洛杉矶分校（UCLA）政治学和公共政策教授麦克·因特里盖特（Michael Intriligator）对《华盛顿观察》周刊坦言道，“形势逆转的背后有几个原因，包括：建立了一个机能不良的（dysfunctional）国土安全部，发动了伊拉克战争，宣布‘全球反恐战’却提供错误的战斗原则，迟迟抓不到本·拉登及其左右手，无法巩固反恐战争初期在阿富汗消灭塔利班组织的成功，以及过度地强调飞行安全而忽略其他恐怖攻击的潜在目标。”

《华盛顿观察》周刊 2006年第33期徐琳 报道，一转眼，9·11恐怖袭击事件发生即将满整整五年，全美上下针对美国是否更为安全的讨论也进入白热化。布什总统昨日提出新的反恐策略，指出美国的确“更加安全，但并非高枕无忧的安全（safer but not safe）。” 美国民众似乎没有总统这般乐观。9月1日公布的一份美联社/益普索（AP-Ipsos）民调显示，三分之一的受访者担忧自己的社区将遭受恐怖攻击，超过五成的受访者质疑反恐的代价过高；此外，更有三分之一的美国人认为，美国打输了这场反恐战争。

“自从9·11以来，我们的反恐策略专注在恐怖组织的运作上，这也是可以理解的，我们也因此破获了几个恐怖组织的计划。”美国兰德公司（Rand Corp.）的高级顾问，反恐专家布莱恩·詹金斯（Brian Jenkins）对《华盛顿观察》周刊表示，“我们的策略没有做到的是打击伊斯兰圣战主义者（Jihadist）的心理，削弱基地组织的意识形态对群众的吸引力。所以，我们打击到的不过是冰山一角罢了。”

反恐战“对焦”有误？

“与9·11发生时相比，美国现在明显是安全多了。” 位于华盛顿的美利坚大学（American University）法学教授、9·11事件调查委员会（National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,简称9-11 Commission）法律总顾问的丹尼尔·马库斯（Daniel Marcus）评论道，“美国更为安全的原因是我们在国土安全上投入了大量的资源，重新组织情报单位也使得它们之间的合作更紧密。现在基地组织要重演像9·11事件那样的袭击事件，会是非常困难的。”

布什和马库斯关于美国更为安全的评论不算空口说白话，美国同国际社会合作打击全球恐怖组织网络在月前刚大有斩获：英国警方于8月10日宣布破获一个跨大西洋的恐怖袭击阴谋，称一群巴基斯坦裔的英国公民欲携带爆炸物登上至少10架从英国飞往美国的飞机，犯下另一场继9·11之后的大规模恐怖袭击罪行。只是这个计划被英国警方及时侦破，21名嫌疑人被逮捕，其中12名嫌疑人遭起诉。

因特里盖特则明白地说，从最近破获的伦敦恐怖袭击计划就可看出，传统的警察工作才是对抗恐怖主义的关键，在组织渗透和成员询问等方面，英国警方展现出的办案技巧实在值得美国政府借鉴。

“要打击恐怖主义，光靠战争是不能成事的，连篇累牍的演说也没有用。”因特里盖特说，“恐怖袭击就像一般犯罪行为，必须要以警察行动加以对付。以激烈言词形容这些人，将他们比喻成法西斯主义者或者冷战时期的共产主义敌人，对反恐是毫无助益的。”

美国国防部长拉姆斯菲尔德于8月底的一场演说中，公开将恐怖主义比喻成法西斯主义，抨击那些批评反恐战争的民主党人士，就如同二战前夕“讨好”法西斯主义者，崇尚绥靖政策，导致二战的爆发的人一样。拉姆斯菲尔德的这一番严词批评，惹得民主党人大为不快，声称在国会讨论后号召民主党人对拉姆斯菲尔德投下不信任票，摘下他的乌纱帽。

“这是一场不能光靠军队打赢的战争，还要靠警方侦察案件的努力。”因特里盖特说道，“我们以前也曾对癌症宣战、对爱滋病宣战，甚至对贫穷宣战，但是至今，我们一场战争也没赢过。”

詹金斯说，在这场反恐战争中，美国政府应该做而没做的事不少，包括发展出一套策略来防止恐怖组织吸收成员，尤其是针对一些想要退出的成员下手；至于那些被美国捕获拘禁的恐怖嫌疑人，美国更是没有设法感化（rehabilitate）他们，让他们甘愿弃暗投明。

“美国现在的做法是见一只蟑螂打死一只，而不是有策略地应付他们。”詹金斯对《华盛顿观察》周刊指出，“其实，不少恐怖分子对生活现实感到寒心，对恐怖主义幻想破灭，有些人随着年龄增长而改变对未来的展望。对这些人，美国不能只是给他们死亡或关塔那摩监狱两种选择。”

詹金斯曾在1999至2000年间出任美国反恐怖主义全国委员会（National Commission on Terrorism） 顾问。他的最新著作《不败之国：了解我们的敌人，增进自己的实力》（Unconquerable Nation: Knowing Our Enemy, Strengthening Ourselves）刚于8月中旬由兰德公司出版。书中除了强调美国核心价值在反恐战中的重要性外，也对现今布什政府监听美国人民和否定关塔那摩监狱囚犯的基本人权等行为提出了警告。

美国国会于1978年通过了《外国情报监听法》（Foreign Intelligence Surveillance Act，即FISA）。直到9·11事件发生前，FISA之下设立的秘密法庭平均每年审理1千个案件；9·11之后，这个数目翻了一番，而这十几年来被FISA拒绝掉的案子不过区区5件。詹金斯质疑，FISA既然没有被剧增的案件数目压垮，几乎是每案必审，布什政府有什么理由要绕过司法体制而为之呢？

另外，詹金斯也代正受美国拘禁的恐怖分子嫌疑人发出了不平之鸣。他指出，美国为《日内瓦条约》的签署出力甚多，也将该条约纳入自己的军事法庭体系中，为何在对待这些反恐涉嫌人时却不能按其中的人权规定依法行事？

“在伊拉克监狱虐囚的丑闻传出后，我们的行为反而帮助敌人吸收了新成员。”詹金斯对《华盛顿观察》周刊说道，“撇开合法性和道德感不谈，光从战略的角度而言，即便能获得一些情报，这么做所得到的回报还不如损失来得大。”

人权 vs 安全

因特里盖特即将于9月底出版一本与人合著的书：《反恐和大规模杀伤性武器：创造全球反恐网络》(Countering Terrorism and WMD: Creating a Global Counter-Terrorism Network)。在书中对美国政府的情报工作批评甚多的因特里盖特说，美国早在9·11事件发生前，就曾经试着建立恐怖袭击早期预警（early warning）机构，只是美国各个情报单位的官僚主义成为彼此间的合作障碍。

因特里盖特强调，国际间的反恐合作是十分重要的。虽然他并不认同布什政府“全球反恐战争”的概念，但也同意反恐必须是全球同步，大家齐心协力才能达成。他也呼吁布什政府效法英国警方，积极同各国政府进行合作。

但是国际合作也有不顺利的时候。美国国土安全部部长迈克尔·切尔托夫（Michael Chertoff）就于8月29日的《华盛顿邮报》撰文评论道，美国早在1990年代初期就开始搜集所有国际航班乘客的姓名和背景资料，但是近年来由于一些欧洲国家对个人隐私权的顾虑增加，美国以反恐为由向他们取得这些乘客资料的机会反而大减。

“人们对隐私权的顾虑是完全正当的，美国政府应该确保在这个领域中的反恐行动不会伤害到我们的核心价值。”詹金斯指出，美国的这些价值，不论是民主、人权，还是公民权等，“是打击恐怖主义的弹药库，而非反恐行动的约束；它们能支持我们在这场长期的反恐战争中坚持下去。”

马库斯也认为，要在隐私权这类公民权利和国家安全之间找到正确的平衡点，的确是十分困难的。那许多批评人士认为，让政府取得这些个人信息是很危险的，但追根究底，这些资料早已为私人企业，如航空公司、银行、电话公司等所掌握，它已经不是专属于个人的了。

“我们生活在一个隐私权正不断被削弱的时代，这个趋势主要是出于信息科技的迅速发展，其背后的问题已经不止是局限于国家取得个人信息的问题，而是一个更严重的隐私权受侵犯的问题，”马库斯对《华盛顿观察》周刊说道。

詹金斯相信，美国不一定非得在国家安全和公民自由之间做出取舍，在维护国家安全的同时，没有必要严重损害公民的权力。他同时认为，为了反恐而改变规则是正当的，美国国内也正在对规则的改变进行讨论，例如扩大警察的权限或是改变法庭的程序，但是，如果一些反恐行为是在法律规定以外的情况下进行的，则是十分危险的。

“如果我们轻易地接受政府一连串让人不安的行为模式，包括忽略规则，以不寻常的情况为由合理化美国政府的行为，以无限制的行政权力为基础启动司法以外的行为，在对待那些在反恐战争中抓获的囚犯时丝毫不受限制，那么美国不能称自己是个法制国家，更不是民主的典范，”詹金斯指出。

新安检措施：种族偏见？

自8月10日伦敦的跨大西洋恐怖袭击阴谋被揭穿后，美国国内航班接连发生了不少“假警报”事件，多半是由于乘客太过紧张或机长过于谨慎而让大家虚惊一场。面对美国民众几近“杯弓蛇影”的反应，詹金斯认为这其实是情有可原的。

“每当恐怖分子的阴谋被揭穿时，大家的警觉性也跟着升高一级，这也无可避免地导致假警报也跟着变多。”詹金斯表示道，但事实是，“全美每天共有1万架次的飞机起飞，仔细算一算几率，美国人死于恐怖袭击的可能性是相当低的。

詹金斯认为，美国人死于车祸的几率约为八千分之一，死于谋杀的几率则约为一万八千分之一，而死于恐怖分子之手的可能性却只有五十万分之一，相较之下，恐怖袭击的风险还不如日常生活中的车祸或是凶杀案来得高，但过去近5年来却“自己把自己吓得失了魂”。

“我们需要适当了解恐怖主义，以对其风险做出合理的评估。”詹金斯说，“我们阻止恐怖分子成功的要素之一，就是确保他们不在我们之中制造出令人恐惧的气氛。”

美国的飞航安全也因为这次的伦敦恐怖袭击计划而再次掀起一番激烈辩论。有些人认为这些恐怖分子明显地有种族或宗教的特征，倡议对乘客对进行基于种族的筛选检查（racial profiling），而另有许多人对这样的安检措施无法苟同，认为这种做法几乎是种族歧视。

詹金斯直言，以种族偏见为衡量标准的过滤法是愚蠢的，姑且不论它的道德意义，从安全上来讲，也是很糟糕的维安手段。他认为，安检人员是很难从外观判断一个人的种族和宗教信仰的。例如，肤色深的人有可能是中东人士，也有可能是西班牙裔人；一个人是不是留胡须，不一定就能判断出其宗教信仰。也因此，种族偏见有时反而会适得其反。

因特里盖特则说，鉴定类型（profiling）一词因为经常与种族偏见连在一起，让人不由自主地起反感，但是以色列就在本国的飞行安检体制中进行这样的检查；其分类的基础不只是单一地建立在种族或宗教上，而是对乘客的背景进行深入的了解。他认为，这种做法让以色列至今抱保有良好的飞航记录，多年来没有重大的恐怖袭击事件传出，值得美国学习。

事实上，自从9·11事件以来，美国国土安全部的分析已经数据化，针对乘客的背景、经历加以分析，搜集成所谓的“乘客姓名记录”（Passenger Name Record，即PNR）资料库，包括乘客的年龄、职业、飞行计划、付款方式，以及居住于现址的时间，等等，并将其同其他情报资料进行交叉比对，以及早识别出潜在的恐怖分子。若是某一位乘客的记录引起系统的警讯，他就会成为国安部的“入选者”（selectee）。

然而，这套系统却引起美国民权组织的不满，认为政府是在依种族偏见来挑选嫌疑人。曾经在克林顿时期担任白宫飞航安全委员会（Commission on Aviation Safety and Security）委员的詹金斯提出了解决之道。他建议，这样的筛选体系中应该加设一组随意挑选出来的“入选者”，如此以来，不仅这套系统不易被敌人识别出模式而想办法规避，也因为不是所有的“入选者”都是嫌疑人，安检人员在对待这些人时也得客客气气的，因此不会得罪大客户，同时能解除民权组织对这套安检措施的疑虑。

此外，詹金斯也不忘强调，乘客的行为和外貌也会透露出不少蛛丝马迹，值得安检人员的特别关注。例如乘客是不是显得格外紧张，或在大热天穿着长袖外套等等，这些表现都是安检人员判别的指标之一，而不止是种族特征而已。

“我们不想要让安检的过程太打搅人，也知道这样的安全维护措施不可能百分之百成功，但在数量的基础上，我们总是能一步步地做，至少，我们能够降低完全无辜的人被怀疑的可能性，”詹金斯感叹道。