一同来美的金融学教授问我：“纽约怎么不是纽约州首府？纽约市长和阿尔巴尼市长(该州首府)哪个更大？纽约市长相当于中国的什么级别啊？”
同样的问题也让另一同事迷惑不解：有资料说，我们此行目的地芝加哥由包括库克县在内的6个县组成，可这里的英文介绍却说芝加哥市在库克县境内，到底是市归县管还是县归市管？市长和县长到底谁的权力更大？
其实，类似的问题几乎困扰着所有的中国游客，尤其是中国官员。
这些问题在中国算是妇孺皆知的常识，比如，深圳市隶属于广东省，福田、宝安等属于深圳市。稍多点常识的还明白，虽然同属广东，但东莞的级别比深圳要低半级，深圳市长当然要比东莞市长级别高。但在美国，这些问题还真不是如此三言两语所能说得明白。
与我国的中央政府、地方政府二分法不同，美国的政府从纵向上分为三种：联邦政府、州政府和地方政府。50个州之所以不能叫地方政府，是因为他们与联邦依照宪法分权而治，并无中国那种行政隶属关系。而美国的地方政府，则是包括县、市、镇和形形色色的特区、学区，以及名称五花八门的自治单位共同组成的。与中国地方政府相比，其显著差别在于：一是互不隶属、高度自治，所以大小不一但并无级别高低之分；二是政府机构组成千差万别，职权大小也多不相同；三是多数地方政府的主要官员都由选民直接选任，民选官员也只对当地选民负责，并不对联邦、州以及所在的其他政府负责。
以纽约为例，1800万人口的纽约尽管属于纽约州，但联邦和纽约州宪法，它享有包括地方立法和行政等在内的高度自治权；人口不及它一个零头的阿尔巴尼虽然是所谓州的首府，但地位并不像国内不少省会城市那样就高出一级，却也并不因为人口少、面积小等原因而比纽约市低一些。也就是说，两个城市的市长级别、地位完全平等，除了选民或者当地议会，谁都不能罢他们的官，州长乃至联邦总统概莫能外。
至于芝加哥，国内的介绍和这里实情也并不矛盾：作为一个市的芝加哥，当然在库克县境内，县里的法令、政令效力都直接约束到它，比如最近县里决定将地方消费税提升一个百分点，芝加哥市境内所有居民企业也必须遵行；不过人们通常所言的芝加哥，却并不限于行政区划上的芝加哥市，而是指包括库克县等六县在内的大都市区。地理意义上的芝加哥，作为汇聚全美20%人口的第三大城市，是由中心城区(downtown，主要是芝加哥市)、外围城区(town，市镇)、郊区(suburb)、远郊区(exurban)等组成的城市连绵带，包含的地方政府种类至少有市、镇、村以及林区、学区、公园管理局等。
同理，这里的市长虽在县长辖区范围内，但仍是互不隶属，因而无所谓级别高低，权力大小也难以比较。
解释半天，几位同事仍似懂非懂、将信将疑，嘴里冒出一句：“也真够乱的！”不过，这回的 “乱”并非“乱了敌人、锻炼了自己”，却是乱了我们自己这些外国人，人家那里虽然“形”乱，可“神”不乱啊——没有级别、互不隶属的“百衲被”式地方政府，不仅很少相互打架，而且其廉洁高效还是举世公认。
那纽约到底什么级别？可以说相当于北京，也可以说相当于深圳，甚至说南山也没错……因为认识美国政府结构，你得将思维完全颠倒过来才是，因为与我们完全相反，“在美国，乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”(托克维尔语)。（作者：张智新 首都经贸大学公共管理系副教授、美国多米尼肯大学访问学者）
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