美国对台政策的三大支柱，现在可能还有第四个

众所周知，美国对台政策是以台湾关系法、美中三公报、以及对台六项保证等三份经典文本为依归。不过，美国国务院现在似乎正在运用第四份文件，文件的名称并不起眼，是二〇〇七年六月廿六日的“国务院第八七六〇四号电报”，内容是关于“联合国关于台湾的措辞”。在尘封已久之后，“〇七年国务院第八七六〇四号电报”，似乎已经在位于雾谷（Foggy Bottom）的国务院总部被重新发现。我怀疑这份文件是否会与三份被奉为圭臬的经典一起被载入史册，但它现在对美国对台外交的影响，似乎比以往任何时候都来得大。

在过去一个月的东南亚领袖系列高峰会上，我原本预期“〇七年国务院第八七六〇四号电报”会有露脸的机会，结果却没有。十一月中旬，在印尼巴厘岛举行的廿国集团（G20）领袖高峰会场边，美国总统拜登和中国国家主席习近平的会谈虽然有点新意，但这份电报也没有浮上台面；中国共产党领导阶层已经开始宣称，台湾不仅是中国的核心利益“之一”，而且事实上，“台湾问题是中国核心利益中的核心”，是红线中最红的一条。过去约莫十年来，华盛顿已经习惯北京在台湾问题上的夸大其词。正因如此，我们很难分辨中国的“核心利益”究竟是什么。

事实上，在二〇二二年十二月，我们可以确定，“台湾”不可能是中国“核心利益中的核心”。这个主词应该换成“Covid-19”。否则，中国的领导阶层不会甘于投入数以兆计的人民币，将十四亿人口在六个月内的新冠肺炎死亡率控制在只有三人。是的，没错。上个月的报道说，从二〇二二年五月到十月，中国只有三起Covid-19死亡病例，今年迄今的死亡病例只有五九五人。而且，那三名不幸的患者都超过八十七岁。

尽管如此，我还是到处搜寻美国对台政策可能从G20峰会相关报道中遗漏的任何新措辞。但我一个也没找到。中国和俄罗斯都针对G20“领袖声明”（leaders' statement）的措辞积极进行游说，建议结束或至少放宽对俄罗斯粮食、化肥和能源出口的制裁。而为了避免主要出口产品遭到制裁，俄罗斯甚至接受了“谴责”对乌克兰“发动战争”的措辞。因此，在巴厘岛廿国集团峰会，以及上个月在该地区举行的其他几场东南亚国协（ASEAN）和亚太经济合作会议（APEC）高峰会上，中国外交官并未真正将注意力集中在“台湾问题”上。

不过，上周我却意外地发现另外一件事。就是中国代表团在十一月十四日至廿五日，于巴拿马举行的联合国“濒临绝种野生动植物国际贸易公约”（CITES，简称华盛顿公约）第十九届缔约方大会（CoP19）上的抗议。

在那里，美国代表团提出的“第十号提案”（Proposition 10），在卷帙浩繁的例行环境和保育报告中隐而不显。

可是，我保证这项提案的内容不会像听起来那么无聊。“第十号提案”是一项学术性提案，旨在修正短尾信天翁（phoebastria albatrus）的现况，说牠们在“日本尖阁诸岛”和“台湾彭佳屿和澎湖列岛”筑巢。

而且，美国代表团的“第十号提案”还两度在注脚中引述“台湾减少延绳钓渔业意外捕获海鸟之国家行动计划”（Taiwan's National Plan of Action for Reducing Incidental Catch of Seabirds in Longline Fisheries），并将“台湾”列入有积极管理计划的“国家”名单——介于“日本”和“美国”之间。

CoP19大会 美将台湾列入国家名单

不知道美国代表团的科学家是否曾咨询过国务院，对他们的提案草稿有何意见。国务院官员也是美国CoP19大会代表团的成员。而且，美国有明确的指令，要求在国际组织中支持台湾。事实上，去年在台湾被逐出联合国五十周年（二〇二一年十月廿五日）之际，美国国务卿布林肯（Antony Blinken）正式敦促联合国其他会员国，支持“台湾积极、有意义参与联合国体系及国际组织。”十月廿六日，美国国务院发言人被追问“有意义参与”一词的“意义”：是指“独立于北京之外的参与”吗？面对镜头，发言人似乎在微笑，好像很高兴国务院的这项秘密政策被破译了，不需要他再花时间对其神秘奥义提出正式说明。

回到CoP19大会，中国代表团要求将以下声明写入会议纪录：

“美方的提案充斥大量错误描述，将台湾列为一个国家，没有正确指出台湾省是中国的一部分。美方的所作所为，违反了美国政府反复重申的坚持‘一个中国’原则的立场，严重侵犯了中国的主权和领土完整。”

中国声称，美方此举“违反国际法”，却未引用任何章节或条文来支持自己的主张。

美对台新趋向 重新发现〇七年电报

然而，在巴拿马CITES第十九届缔约方大会上的这一幕表明，美国在国际组织中对台湾的态度出现新的趋向。将“台湾”列为“国家”；将两个岛群引述为属于“台湾”；以“台湾国家行动计划”做为注脚，这一切都表明，国务院已经重新发现美国在多年前布希（George W. Bush）政府时期对联合国秘书长的严厉抗议。

二〇〇七年三月廿八日，新任联合国秘书长潘基文向诺鲁驻联合国代表发出一封正式信函。内容是秘书长“谨提请”诺鲁大使注意“联合国大会第廿六届会议一九七一年十月廿五日通过的第二七五八号决议。在该决议中，大会决定‘承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表。’根据这项决议，联合国认为，无论在哪一方面，台湾都是中华人民共和国不可分割的一部分。”毫无疑问，这是在北京精心炮制的措辞。这些谰言最终传到美国国务卿的耳朵里。

外交上的礼尚往来总是来得特别快，美国在三个月后就有了行动。二〇〇七年六月廿六日，美国国务卿莱斯（Condoleezza Rice）向美国驻联合国代表团代理常驻代表沃尔夫（Alejandro Wolff），发出〇七年国务院第八七六〇四号电报，下令澄清美国对台湾的政策，并要求联合国秘书处在有关台湾的政治性辩论中，不要偏袒任何一方。这份训令的方针言简意赅，但其法律论证细致入微。沃尔夫大使向联合国负责政治事务的副秘书长提出美国的抗议，其中特别指出，“第二七五八号决议并未提及中国对台湾的主权主张。”这项立场声明最后警告说，“如果联合国秘书处坚持描述台湾为‘中华人民共和国的一部分’，或对台湾使用隐含此喻意的名称，美国将在一个国家的基础上不得不和此立场撇清关系。”

在二〇〇七年，这句话标志着台湾国际地位的一个惊人转变。四分之一个世纪以来，美国国务院首次不得不重申其“长期一贯”立场，即美国“并未正式承认中国对台湾的主权，也没有对台湾的政治地位做出任何决定。”

二〇〇七年八月十三日，联合国秘书长潘基文会见美国常驻联合国代表哈里札德（Zalmay Khalilzad），讨论“联合国关于台湾地位的措辞问题”。潘基文表示，他意识到他最近的公开言论太过分，并确认联合国将不再使用“台湾是中国的一部分”这种说法。

〇七年电报撇清“台湾是中国一部分”

不过，那已经是十五年前的往事了。现在，〇七年国务院第八七六〇四号电报，在国际组织中对美国对台政策有了全新的影响。国务院发言人普莱斯（Ned Price）在二〇二二年九月廿六日表示，“我们的‘一个中国’政策没有改变，我们对（台湾）主权并未采取立场，这项政策自一九七九年以来做为美国对台政策的核心，目前依然有效。”

〇七年国务院第八七六〇四号电报的强硬措辞，“如果联合国秘书处坚持描述台湾为‘中华人民共和国的一部分’…美国将在一个国家的基础上不得不和此立场撇清关系”，应该还保留在国务院的档案纪录上。国务院显然必须对台湾的国际地位表态，它指引了美国代表团在CoP19大会上提出“第十号提案”。只要有此需要，美国就应该勇于做出澄清。