普京“削藩” 为俄罗斯埋下定时炸弹

　　近日，俄罗斯车臣共和国47岁的警察总局局长，有妇之夫古奇戈夫公然违反俄罗斯法律，强行迎娶一名17岁少女为小妾的事件引起了广泛的关注。虽然这与之前所传的该少女被强迫许配给车臣现任总统拉姆赞.卡德罗夫（小卡德罗夫）的传闻有巨大的出入，但是新郎特殊的政治身份以及卡德罗夫公开对此桩非法婚姻表示祝福的行径还是引起了舆论的轩然大波。

　　对于小卡德罗夫来说，公然为自己手下的一桩非法婚姻送祝福不过是他众多“特立独行”事件当中小小的一件。近几年来，关于这位“车臣少帅”的种种奇闻逸事层出不穷，诸如由于对足球裁判表示不满而将其堵在更衣室“讨说法”，由于办公楼简陋责令车臣体育部长陪他练拳（要知道，卡德罗夫曾经是拳击冠军，那位部长的下场可想而知），以及最近爆出的出演好莱坞电影等等。如果说这些花边新闻还只是说明他比较“有个性”的话，那么他扣留俄罗斯联邦审计署审计长、称赞刺杀涅姆佐夫的嫌犯是“爱国者”、以及公然宣布俄罗斯联邦政府执法人员在车臣执法时如不与他沟通会被“就地枪毙”等骇人听闻的消息，更是塑造了他在车臣一手遮天，唯我独尊，藐视中央政府的专权者的形象。而这样的人物能成为俄罗斯的封疆大吏，实际上反映出来的是俄罗斯联邦政府和地方政府关系难以理顺的现实。

　　“理不顺”的俄罗斯联邦政府与地方政府的关系：历史和现实

　　众所周知，俄罗斯是全世界领土面积最大的国家。不仅如此，俄罗斯还拥有全世界最为复杂的行政区划（3个联邦直辖市、22个共和国、4个自治区、1个自治州、46个州、9个边疆区合计85个联邦主体）。俄罗斯的人口仅有1.4亿左右，连国土面积只有俄罗斯1/122的孟加拉国都有1.5亿人口，但在俄罗斯却生活着180多个民族，以“大聚居、小杂居、交错杂居”的形态零散分布于全国大大小小的居民点，同时地区之间的经济文化差异悬殊。这使得俄罗斯的中央和地方关系问题天生就具备了复杂性。了解俄罗斯历史的人都知道，现代俄罗斯的版图是依靠历代侵略扩张奠定的，在俄罗斯扩张的过程当中必然会引起被压迫民族的激烈反抗。再加上俄罗斯本身的地广人稀，如何维持并治理如此庞大且不稳定的疆土就成了历代俄罗斯统治者面临的难题。

　　在沙皇时代，俄罗斯的最高统治者自然而然地采取了封建主们的惯用伎俩——建立一个类似于神圣罗马帝国的封建“二元帝国”，靠层层分封和领有不同的地区来维护自己的统治，1906年沙皇尼古拉二世那长长的帝号一口气读下来的话都让人头皮发胀（“蒙上帝恩典，全俄罗斯、莫斯科、基辅、弗拉基米尔、诺夫哥罗德的皇帝（Imperator）和独裁者（Autokrator），喀山沙皇，阿斯特拉罕沙皇，波兰沙皇，西伯利亚沙皇，陶立克克森尼索沙皇，格鲁吉亚沙皇，普斯科夫的领主，兼斯摩棱斯克、立陶宛、沃里尼亚、波多利亚和芬兰大公；爱沙尼亚、立窝尼亚、库尔兰和瑟米加利亚、萨莫吉希亚、别洛斯托克、卡累利阿、特维尔、尤格拉、彼尔姆、维亚特卡、保加尔以及其他区域的王公；下诺夫哥罗德的领主和大公，切尔尼戈夫、梁赞、波洛茨克、罗斯托夫、雅罗斯拉夫尔、别洛焦尔、乌多利亚、奥勃多利亚、孔迪亚、维捷布斯克、姆斯齐斯拉夫国君和所有北部区域的君主；伊弗里亚、卡塔林尼亚、卡巴尔德尼亚土地和亚美尼亚区域的君主；切尔卡斯亚和山地王公及其他的世袭领主和统治者；突厥斯坦的君主；挪威王位继承人，石勒苏益格-荷尔斯泰因、施托尔曼、迪特马尔申和奥尔登堡公爵，等等，等等，等等）。

　　而对于偏远地区和被压迫民族的反抗，沙皇也采取了“剿抚并用”的手段，一方面严厉进行武力镇压，一方面采取“怀柔”政策，收买地方实力派和少数民族的上层人物，给予他们经济上的特权、政治上的优待、并使他们在生活上“俄罗斯化”，同时，在民族地区人为制造民族矛盾并充当裁决者。这些措施将地方实力派和沙皇的利益做了捆绑，一定时期内制造出了一种地方贵族拥护沙皇的“大好局面”，但这些政策也把俄罗斯建成了一座“民族监狱”，加剧了偏远地区的贫困和落后，广大被压迫民族深受其害并从来没有停止过反抗。中央和地方的对立实质上不仅没有缓解，反而越来越严重，直到沙皇被革命掀翻，中央和地方之间都处于一种紧张的状态。

　　1917年爆发的十月革命，是俄罗斯乃至全世界历史上划时代的一件大事。对于俄罗斯本身而言，一方面，布尔什维克的民族平等、民族自决政策促进了被压迫民族的民族意识觉醒，另一方面，激烈而残酷的革命斗争动员了底层群众的力量，彻底摧毁了俄罗斯旧有的政治结构，人民在革命的旗帜下被布尔什维克有效地组织了起来，这使苏维埃俄罗斯——苏联的中央政府拥有了有效治理地方的机遇。而在苏联全面建设社会主义时期，政府将整个国家纳入中央计划经济的发展轨道，一切资源在全国——而不是之前的各个小块领地内进行配置，通过国家工业化，农业集体化，为满足工业发展和国防建设需要的大规模的民族迁徙和重新安置，确立党对基层组织的绝对领导，以及建立垂直领导的政治保卫和国家安全工作体制，进一步瓦解旧式中央和地方关系存在的政治、经济基础，减小各地的发展差异。同时，通过消灭封建陈规陋俗，推行以俄语为主，民族语言为辅的义务教育，对俄语进行简化，并对少数民族语言文字进行改革，瓦解旧式中央与地方关系存在的思想文化基础，构建符合社会主义经济基础的新型文化，促进全国各地文化发展的同步化和同质化。这些全方位的政策使得中央对地方的组织力控制力空前加强，初步理顺了中央和地方的关系。在伟大卫国战争当中，苏联在战争初期遭遇巨大损失的情况下仍然能够坚持下来并最终消灭德国法西斯，除了广大指战员英勇顽强的作战之外，苏共中央统一指挥、动员全国的力量进行的战略疏散，将“整个一个工业国整体搬迁到东部”的措施更是奠定了卫国战争走向最终胜利的物质基础，而这样的组织力和控制力对于三十年前的俄罗斯来说还是不可想像的。

　　卫国战争时期苏联工业迁徙和疏散简图，苏联的工业疏散为卫国战争的胜利提供了坚实的物质保障，而能够进行如此大规模疏散的前提条件是中央政府对全国的强大掌控力。

　　但是，理顺中央和地方的关系不是“请客吃饭”那样简单，各种斗争从来就没有停止过，斗争的过程也充满了血雨腥风。而随着苏共二十大对斯大林的批判，这些统筹治理地方的措施便以执行过程中的“血雨腥风”为借口，被当成“错误路线”遭遇批判，许多政策因此被废止。一方面，通过革命和社会主义建设新建立起来国家结构形式出现了反复，被迁移出去的民族又返回了原住地，按照原先的方式重新聚居在一起，一些旧的社会关系出现了恢复和发展。另一方面，随着“依靠干部、保护干部”的政策的推行和经济建设当中“一长制”的贯彻，苏联的干部体制越来越僵化，官僚集团开始形成，这种变化在中央和地方关系上体现出来的是地方干部的权力急剧扩大以及新的地方门阀势力的出现，初步理顺的中央与地方关系又逐渐变得混乱起来。

　　苏联地方新门阀的典型代表，金穆罕默德·阿赫梅托维奇·库纳耶夫，苏联时期哈萨克斯坦的主要领导人，三次社会主义劳动英雄，1956——1986年长期担任哈萨克斯坦的一把手，据说他为哈萨克斯坦的发展做出了卓越贡献，但任内培植亲信，独断专行且严重腐败。1986年，哈萨克党中央决定解除其领导职务，选举俄罗斯族的科尔宾接替其职务，但由于其在哈萨克斯坦的深厚经营，以及其哈萨克族的民族身份，此举在阿拉木图引发了一场民族主义骚乱，造成2人死亡，200人受伤，这次骚乱也拉开了苏联末期民族动乱的序幕。

　　由于政策反复造成的地方和中央的对立终于在1991年“819”事件后出现了质变，“819”事件使苏联共产党遭遇了灭顶之灾，党的领导体制被摧毁使维系苏联中央和地方关系的最重要的链条发生了断裂，这使得隐藏许久的中央和地方的矛盾出现了总爆发，苏联的加盟共和国纷纷宣布独立，这直接导致了苏联在这一年的年末走向了解体。然而，事情还远没有结束，尽管几百年来，俄罗斯中央与地方的关系长期难以理顺，但总体而言，地方实力派们大多还没有想过通过独立来与俄罗斯“划清界限”，而苏联解体成为现实，使俄罗斯的地方门阀们看到了一种看似能够“一劳永逸”解决与中央对立问题的方法。受加盟共和国独立的示范效应影响，地方独立思潮在俄罗斯全境，特别是在偏远民族地区前所未有地大规模蔓延。

　　在“819事件”后不久，苏联退役空军少将，车臣人杜达耶夫就率众推翻了车臣当地的苏维埃政权，拉开了车臣危机的序幕。而俄罗斯境内其它的自治共和国也纷纷宣布在俄罗斯联邦内“享有完全主权”，并通过集体逼宫的办法迫使俄罗斯修改宪法，将其“自治共和国”当中的“自治”字样去掉，直接变成“共和国”，为下一步彻底独立“摩拳擦掌”，很多州也无视中央权威自行“升格”或“酝酿升格”为共和国（虽然最后没有成功），而第一次车臣战争的一败涂地更进一步削弱了俄罗斯中央政府的权威。

　　同时，随着中央计划经济的解体和私有化运动的开展，国内业已形成的紧密经济联系被割断，一方面，各地之间由于经济缺乏全局统筹，差距越来越大。（在华商当中有全俄罗斯财富一石，莫斯科独占八斗，彼得堡一斗，其余共占一斗的调侃），加剧了各地之间的分野，另一方面，中央丧失了通过经济手段制约地方的能力，地方门阀和通过私有化一夜暴富的“俄罗斯新贵”们纷纷“各显其能”到地方上“跑马圈地”，划分自己的“势力范围”，而各地方为了发展经济，也争相与这些新旧豪强结合，争当豪强的后院。一时间，俄罗斯中央政府的权威跌入谷底，不仅“克里姆林宫的政令出不了莫斯科州”，还出现了俄军用雷达因为“拖欠电费”被地方政府强制停电等地方公然叫板中央的恶性事件，俄罗斯本身甚至面临着进一步解体的危险。

　　俄罗斯著名寡头，切尔西队老板罗曼·阿布拉莫维奇，2000年—2008年担任楚科奇自治专区区长，他任内向楚科奇自治专区投入了2亿美元，将楚科奇州变成了自己家的后院，当然他的投资也部分地改善了当地人的生活。

　　普京的削藩之路

　　当2000年，以“建设一个强大俄罗斯”为己任的普京入主克里姆林宫的时候，他大抵面对的就是这样一个严峻复杂的形势。而要恢复俄罗斯的强国地位，恢复中央政府的权威，理顺中央与地方的关系，“摆平”各个地方实力派就成了普京面对的当务之急。而普京上台之后不久，恰逢俄罗斯取得了第二次车臣战争重大胜利，这为普京贯彻自己的一系列削藩政策开了一个好头。于是，借着第二次车臣战争胜利的东风。普京着手开始了苏联解体以来最大规模的全方位“削藩”进程。

　　一、设立联邦管区（Федеральный Округ ）。2000年5月13日,普京签署了第849号《关于在联邦区内设立总统全权代表的法令》，设立了中央、西北、伏尔加、南部、乌拉尔、西伯利亚和远东7个联邦管区，2010年又设立了北高加索联邦管区，2014年随着克里米亚的回归又设立了克里米亚联邦管区（辖克里米亚共和国和塞瓦斯托波尔自治市），至此，俄罗斯共设立了9个联邦管区，囊括了俄罗斯全部领土，联邦管区是行政监察区，联邦管区总统全权代表由总统直接任命，对总统负责，而地方长官必须配合全权代表的工作，此举加强了联邦政府对地方政府施政的约束和监督，增强了联邦政府对地方的支配和反应能力。

　　二、改组联邦委员会（议会上院）。1993年12月12日通过的俄罗斯宪法规定，联邦委员会议员由各联邦主体最高权力机关和最高行政机关的首长兼任，此项规定不仅使联邦委员会召集的成本高昂，降低了整个立法机关的运行效率（联邦委员会一个月才能举行一次会议），更为地方大员们直接左右中央大政方针，掣肘中央施政大开方便之门，这也是地方大员们能够屡次逼宫且屡屡得手的原因，因此改革联邦委员会，排除地方大员们对中央的影响和干扰势在必行。在此情况下，尽管联邦委员会议员们进行了抵制，但是2000年8月，新的《俄罗斯联邦会议联邦委员会组成办法》还是获得了通过，该法规定联邦委员会议员由联邦主体选举产生，不得由联邦主体首长兼任，联邦主体首长召回联邦委员会议员的权力受到联邦主体议会的制约。此举不仅将地方大员通过联邦委员会直接掣肘中央的能力化为无形，而且还间接拆分了地方大员的权力，将联邦主体与中央的权力斗争转化为联邦主体内部的斗争，使联邦委员会由地方掣肘中央的障碍变成了中央制衡地方的工具。而联邦委员会议员的专任也大大提升了立法机关的工作效率，而立法机关效率的提升也加强了中央政府的综合能力，这其中自然也包括对地方政府的约束和管制能力。

　　三、改革政党制度，禁止建立地方性政党，并建立支持普京的全国性政党。2001年，普京签署了《俄罗斯政党法》，规定政党正式成员应在1万人以上，在全国一半以上的联邦主体拥有分支机构，且每个分支机构应有不少于100名党员，2004年更是签署了《政党法修正案》，将党员数量下限由1万人提高到5万人，并明确禁止成立地方性政党。同时，在2001年三大亲普京的政党合并组成统一俄罗斯党，统俄党在创建伊始，就注意自己广泛的代表性，他们以支持普京为目标，吸纳社会各个方面和阶层的精英和普通大众，在全国范围内形成了支持普京的稳定多数。目前，统俄党有党员210万人左右，远远超过其它主要政党人数之和，而统俄党的上层则囊括了俄罗斯几乎各行各业的精英，更将俄罗斯一些著名的地方实力派收入其麾下，而没有被统俄党垄断领导权的联邦主体，领导人也由共产党等全国性大政党的成员控制。这些行动加速了俄罗斯政党的整合，将地方性政党完全排除在了政治生活之外，使其没有机会影响政局的机会，自然对遏制分裂主义思潮起到了重要作用。

　　四、利用经济杠杆，削弱经济寡头对地方经济的影响。众所周知，普京上台之后便对不服从其领导的经济寡头进行了有力的打击。与此同时，大力扶植俄罗斯石油公司，俄罗斯天然气公司，俄罗斯铁路公司等国有自然垄断企业，用这些企业介入到地方的自然资源、社会资源的分配当中，使国家住建掌握了分配地方自然资源的权力。而随着2003年伊拉克战争爆发导致的石油天然气价格上涨，这些企业通过出售、运输油气资源以及其它的相关产业大发其财，又加强了联邦政府的财力，使得联邦政府具有了通过经济手段制衡地方政府的手段，在这些措施的多管齐下之下，俄罗斯联邦和联邦主体之间的经济联系越加紧密，而曾经在地方“跑马圈地”的寡头们遭遇了沉重打击，纷纷撤出（如阿布拉莫维奇2008年撤出楚科奇自治专区），这使得地方势力企图利用经济实力达到分裂目的的企图一定程度上受到了遏制。

　　五、合并行政区。自2005年开始，一些偏远地区的联邦主体以“公民投票”的方式合并为大的行政区，到2008年，已经有11个联邦主体合并为五个新的联邦主体，俄罗斯的联邦主体一时由89个减少为83个（2014年又增加了克里米亚和塞瓦斯托波尔两个联邦主体）。联邦主体的合并减少，不但加强了联邦政府同地方打交道的效率，更重要的是，这几次合并都是自治权比较大的自治区合并入自治权小的州或边疆区而形成自治权限小的边疆区或州，这无疑加强了联邦政府对于偏远地区的管辖能力。

　　问题依然

　　除了上述的比较大的政策之外，还有诸如联邦首长任期不得超过两届，联邦主体首长自2015年起不得称“总统”等其它“削藩”政策。普京的“削藩”是全方位的，因此这类政策太多，在此不一一赘述。而“削藩”的效果也是显而易见，有目共睹的。据俄罗斯最大的民调机构列瓦达中心2015年2月26日公布的民调结果，普京的支持率高达86%，各个地方的首脑们也通过各种方式向普京“宣誓效忠”，俄罗斯似乎又形成了地方实力派一致拥护中央的“大好局面”，然而，俄罗斯联邦和地方的结构矛盾通过普京“削藩”得到解决了吗？文章最开始的消息清楚地告诉我们：答案是否定的。

　　2015年5月24日，车臣首府格罗兹尼举办了斯拉夫语言文化日歌咏活动，并与莫斯科进行了连线直播，此举旨在表明车臣对俄罗斯的“忠诚”。

　　前文已经说过，俄罗斯作为一个地广人稀、多民族、历史复杂、地区差异悬殊的国家，想要理顺中央和地方的关系，需要的就是对整个政治结构和社会结构的重塑。而我们已经知道，这个重塑的进程因为种种原因遭遇了中断。在不能“釜底抽薪”的情况下，任何政策都只能是“头痛医头，脚痛医脚”。况且很多政策本身也是双刃剑：合并行政区和设立联邦管区，一方面可以收拢地方权力，使中央对地方的管控更有效率，但另一方面也整合了地方的力量，同时将总统的权力分散给了总统任命的“全权代表”们；吸纳地方实力派加入执政党并担任高级领导，一方面确实将地方的政治进程纳入到国家的政治进程当中，但另一方面也使地方实力派本身成了“上面来的人”，拥有了来自中央和地方的两重权威，这使得他们可以盘踞地方许久并飞扬跋扈却无人制衡；通过大型企业垄断全国资源分配，却也扩大了地区之间的经济差距，并使大型企业成为了新的不可忽视利益集团（从央企老总们敢于拒绝申报财产可以看出他们的雄厚实力）等等。总之，普京的“削藩”政策实际上是将各种矛盾掩盖起来，如定时炸弹般隐患重重。

　　而且，被掩盖的矛盾也会寻找各种机会显现出来。除了文章开头那位跋扈的“车臣少帅”多次视联邦法规和政令为儿戏之外，鞑靼斯坦共和国至今不放弃“总统”这一称号，卡尔梅克的“大国师”——第六世迪卢瓦活佛频繁唆使卡尔梅克民众和时任卡尔梅克领导人伊柳姆日诺夫就达赖访俄一事向普京施压等事件也反映出了当前俄罗斯中央与地方关系仍然很脆弱的事实，而随着2014年乌克兰危机的拖累，目前俄罗斯的地方和中央之间的关系又有了不稳定的迹象。虽然地方实力派们仍然为普京的“个人魅力”所折服，表示支持普京的领导，但历史已经反复告诉我们单纯依靠领导人个人魅力建立起来的忠诚是难以长久维护的。作为一名政治强人，普京本人肯定深知这一道理，但在俄罗斯目前的国情之下，要想理顺中央与地方的关系，拆除中央与地方关系当中的“定时炸弹”，普京显然还有更长，更艰苦的路要走。

　　第六世迪卢瓦仁波切：额尔德尼·巴萨诺维奇·奥姆巴蒂科夫，生于美国的卡尔梅克社区，有美国、俄罗斯双重国籍，1992年被达赖集团认定为第六世迪卢瓦活佛和卡尔梅克佛教最高领袖，在卡尔梅克当地享有“国师”的地位，更是“藏独”势力在俄罗斯的总代表，他经常煽动卡尔梅克民众和领导人就达赖访俄的问题向普京施压，但普京为了安抚卡尔梅克人的民族情绪不得不对此采取模棱两可的态度，这反映出了俄罗斯中央和地方关系依旧脆弱的事实。