可惜 缅甸和平大会未取得实质性成果

　　原定为期五天的缅甸第二届21世纪彬龙和平大会在延长了一天之后，于5月29日闭幕。大会讨论了政治、经济、社会、土地与自然环境等领域的45项议题，并在其中37项议题上达成共识，按照大会秘书组在媒体见面会上的说法，“本届大会可以说取得了成功”。然而，在外界观察家们看来，大会并没有在解决缅甸和平问题的根本性分歧上取得任何实质性的进展，相反，由佤邦领导的新政治力量的出现，为缅甸和平进程带来了新的挑战。

　　由于中国方面的极力斡旋，7支未与政府签署停火协议的“民地武”受邀作为“特别嘉宾”参会（包括果敢军、德昂军、若开军这三支被排斥在第一届21世纪彬龙会议之外的民族地方武装），成为本届大会开幕之初的一个亮点。一些分析人士表达了对中国帮助缅甸和平谈判取得突破的赞许，并认为这是缅甸和平进程中释放出的一个积极信号；而另一些人则对缅甸不得不更加依赖于中国表示担忧，认为新的政治势力横空出世是缅甸和平进程所面临的新挑战。

　　第二届21世纪彬龙会议于5月24日在缅甸首都内比都开始举行，来自缅甸政府、军方、民地武、社会组织、国际观察员等共约1400人出席了会议。大会召开之前的公报显示，本届大会将就“如何构建未来的联邦制国家”进行讨论，讨论的模板是由昂山素季为首的缅甸联邦和平对话联合委员会（Union Peace Dialogue Joint Committee，UPDJC）制订的 ，在政治、安全、社会、经济和自然资源管理等五个方面分列出将近50项基本原则，供与会者讨论。

　　然而，会议结束时的公报却只提到会议讨论了政治、社会、经济和自然资源管理等四个方面的45项议题。实际上，最终达成共识的37项议题大多在经济、社会、自然环境等非关键性领域。而在与安全和政治等核心议题相关的讨论中，与会各方在会上展开了激烈的争论，并且未能最终达成共识。

　　据缅甸媒体《伊洛瓦底》（The Irrawaddy）报道，安全领域的唯一议题 —— 未来联邦只能有“唯一军队” —— 的讨论，刚一开始就遭到了与会民地武代表的反对，使得安全领域的讨论会只进行了半天就被迫终止了。

　　而在政治领域的讨论会上，《伊洛瓦底》用了“激烈的争论”来描述会场内的情景，而争论的核心是民地武代表不同意在基本原则中加入“不能从联邦分裂出去”（Non-cessation）的条款，认为这一条款不符合昂山素季的父亲昂山将军在1947年彬龙会议上所倡导的联邦精神。

　　昂山将军在缅甸独立前夕，与部分少数民族代表在掸邦签署了著名的《彬龙协议》，协议允许部分（不是所有的）少数民族在加入联邦10年后，自行决定是否继续留在缅甸联邦之中，也就是说，《彬龙协议》赋予了部分少数民族邦“分离权”。昂山素季倡导的21世纪彬龙会议一直拒绝赋予少数民族类似的权利，而关于这一权利的争论是未来缅甸联邦构建的核心议题。从目前的情况来看，缅甸政府和军方若想与少数民族武装就这一核心议题达成共识，还有很长的路要走。《伊洛瓦底》援引昂山素季办公室发言人吴卓铁（U Zaw Htay）的话总结道：“和平大会未能得到好的结果。”

　　新的政治势力浮出水面

　　本届彬龙会议的一个出人意料的“亮点”，是以佤邦为首的7支民地武在会议开幕前的最后一分钟受到邀请，从昆明乘坐中国的专机飞到缅甸首都内比都。佤邦代表赵国安在落地后的媒体见面会上，感谢了昂山素季推动召开这次大会，也特别感谢了中国特使孙国祥、中国驻缅大使洪亮居中斡旋，使得缅甸军队总司令敏昂莱最终点头，并保障了代表们的人身安全。

　　这7支民地武是佤联军、克钦独立军、北掸邦军、勐拉军、果敢同盟军、德昂民族解放军和若开军。他们只是以“特邀嘉宾”的身份出席了开幕式，并没有参加后续几天的分组讨论。但是，7支民地武的代表在会议期间受到了昂山素季的接见，并向昂山素季递交了由佤邦起草的针对《全国停火协议》的修正草案，按照佤邦代表赵国安的说法，“为日后的联系建立了渠道”。

　　若要了解这7支民地武出席这次大会的重要性，有必要先来回顾一下自第一届21世纪彬龙会议以来缅北民地武的发展动态。

　　第一届21世纪彬龙会议是于2016年8月31日到9月3日召开的，果敢同盟军、德昂民族解放军和若开军这三支当时仍在与缅甸政府军交战的组织未被邀请出席会议，而佤邦代表虽然受到邀请并出现在会场，却因“遭受不公平对待”而拂袖而去，提前打道回府。

　　那次会议结束后，克钦独立军、果敢同盟军、德昂民族解放军和若开军组成的“北方联盟”与缅甸政府军之间的战斗一直没有停止，几支民地武没能从战斗中得到更多的实惠，反而是生存空间被进一步压制，实力越来越被削弱。就在这个时候，一直游离于与政府军直接对抗的民地武之外的佤邦出面，召集其他一些未在《全国停火协议》上签字的民地武，于今年的2月和4月，在佤联军总部所在地邦康先后召开了第三次和第四次“邦康峰会”。

　　峰会的结果是成立了一个由佤邦牵头的“联邦政治谈判协商委员会”，委员会的成员就包括了上述7支民地武组织，并向其他未签署《全国停火协议》的民地武开放。第四次邦康会议后发表的联合公报中表明，7支民地武将不再分别与政府进行和平谈判，而是以“联邦政治谈判协商委员会”的名义集体谈判，谈判的原则则是按照峰会通过的一份《各民族武装组织对缅政治谈判总原则和具体主张》（后面简称《具体主张》）进行。

　　不能为军方接受的《具体主张》

　　自从2015年10月，缅甸前政府与8支民地武签署了《全国停火协议》以来，再没有一支少数民族武装在《全国停火协议》上签字。前缅甸信息部部长、现新加坡东南亚研究所的访问学者耶图（Ye Htut）在《缅甸时报》（Myanmar Times）上撰文指出，佤邦牵头的新政治势力的出现，“使得缅甸民地武分化成三个阵营”，一个是已经签署《全国停火协议》的8支武装，一个是尚未签署、但是有望就《全国停火协议》作出稍许修改即可签署的民地武，再有一个就是佤邦等7支民地武，他们根本就拒绝由前一届政府制订的这项《全国停火协议》，而是希望另起炉灶，在一个新的平台上开始进行和平谈判。

　　佤邦为首的7支民地武在本次大会期间与昂山素季见面时递交了一份针对《全国停火协议》的修正草案，然而，至今没有任何关于这份草案具体内容的报道。实际上，今年4月份第四次邦康峰会通过的《具体主张》也几乎没有受到媒体的重视。然而，2016年8月，佤邦曾经公布过一份《佤邦对政治谈判的总原则和具体诉求》（后面简称《具体诉求》），鉴于后来7支民地武成立的联邦政治谈判协商委员会是由佤邦牵头的，分析人士认为，昂山素季得到的修正草案应该大致与《具体主张》或《具体诉求》差距不大。

　　仔细研读后不难发现，佤邦的《具体诉求》与《全国停火协议》的最主要差别在于，《具体诉求》认为，缅甸和平谈判的前提的是修改2008年宪法，军队国家化，去除军队在议会中25%的保留席位，将这些席位按比例分给少数民族邦。也就是说，将缅甸军方从国家政策制定以及后续的缅甸和平谈判进程中剔除出去，少数民族武装只有在没有军方枪口的逼迫下，才能真正实现与主体民族平起平坐的平等对话，这是和平谈判的基础。

　　实际上，《具体诉求》中的这些主张与昂山素季的民盟政府刚上台时的主张不谋而合，只是由于军方的强势以及昂山素季试图首先修补与军方的关系，这些主张才没能在民盟政府的工作中得到推进。然而，由佤邦从民地武的角度再次提出这样的诉求，终将使得缅甸和平谈判进入一个死局。

　　据《伊洛瓦底》报道，本月初，缅甸军方一位高级将领曾对媒体表示，“现在的《全国停火协议》，一个字都不能改”。缅甸军队总司令敏昂莱在此次大会首日讲话中就曾警告，一些民地武的诉求超越了联邦的内涵，无视《全国停火协议》就是破坏联邦建制的行为。可见，军方绝对不会接受《具体诉求》，而佤邦为首的新势力则不愿在军方的参与下与政府和谈。

　　有专家估算，7支民地武所拥有的兵力占缅甸20余支民地武全部兵力的80%，其中佤联军和克钦独立军为战斗力最强的两支武装力量，没有这些武装参加的《全国停火协议》不过是一纸空文，没有什么实际意义。

　　中国扮演怎样的角色

　　以佤邦为首的7支民地武得到缅甸军方的首肯而参加本届彬龙会议，无疑是与中国方面居中斡旋的努力分不开的。一些媒体（尤其是中国媒体）对中国帮助缅甸和平谈判取得突破大加赞许，缅甸本土的舆论界也不乏称赞之声，认为“中国在缅甸解决国内冲突的进程中扮演了‘大哥’的角色。”

　　中国官方多次申明希望缅甸实现和平，并愿意为缅甸和平进程提供帮助。中国国家领导人在缅甸总统访华期间、在昂山素季出席不久前召开的“一带一路峰会”期间，都表达过类似的愿望。中国特使孙国祥在今年3月与部分缅甸民地武代表见面时也曾表示：“中国希望缅甸实现和平，我们不说谁对谁错，我们不会充当法官，只想帮助所有组织走上和平道路。”

　　另一方面，也有一些缅甸分析人士认为，中国本应可以发挥更大的作用。缅甸著名政治评论家西图昂敏（Sithu Aung Myint）在《缅甸前沿》（Frontier Myanmar）上发表了题为《中国，请熄灭你点燃的火焰》的文章，历数上世纪60年代到70年代中国支持缅共武装的历史，并指出现在缅北这些不愿签署《全国停火协议》的民地武大多是缅共武装解体后的产物，而他们至今能够继续存在，是因为中国继续在背后给予支持。西图昂敏在文章中表示：“如果北京停止对这些组织的支持，他们将会崩溃……帮助缅甸结束中缅边界地区的武装冲突，是中国不可推卸的责任。”

　　前信息部部长耶图对缅甸和平进程的前景一点都不乐观，他在文章中表示，“中缅边界地区的民地武可能被中国用作讨价还价的筹码，以保护中国在缅甸的核心利益……昂山素季将21世纪彬龙会议和《全国停火协议》视为实现和平的主要选择，但真正的答案却不在于此。如果缅中两国的国家战略利益不能一致，那么21世纪彬龙会议就不会产生什么结果。”