南海无战事：中国与东盟具体合作已展开

　　16日，落实《南海各方行为宣言》第13次高官会与会代表在会场合影留念

　　虽然从舆论场淡出一段时间，但南海问题的解决进程却在稳步推进。

　　8月15日和16日，在远离南海的凉爽北方城市——内蒙古满洲里，中国和东盟的外交官员得以“冷静”讨论南海议题。

　　这是中国东盟举行的落实《南海各方行为宣言》（《宣言》）第13次高官会和第18次联合工作组会。会议成果表明，南海域内国家有能力也有智慧解决好争议问题。

　　中国外交部副部长刘振民表示，本次会议成果丰硕。一方面，会议审议通过了“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”和“中国与东盟国家关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明”两份成果文件，将于9月发表。

　　另一方面，各方就下一步推进南海行为准则（COC）磋商达成广泛共识，包括在不受干扰情况下，加快准则磋商频率，争取明年年中完成准则的框架草案。

　　高官热线和《海上意外相遇规则》——管控危机的良方

　　高官热线可以直接从字面上理解，这意味着双方同意今后在遇到海上紧急事态时，可通过热线进行沟通和降温。

　　在2014年，中国和东盟国家就设立“海上联合搜救热线平台”、中国—东盟国家外交部之间的“应对海上紧急事态高官热线”达成共识，到今天这些早期收获终于落地。

　　《海上意外相遇规则》是一套管控危机的制度。来源于冷战时代，目的是针对公海上航行的海军舰船可能发生的各种情况，拟定规范，避免局部事件导致全面大战。

　　经历过2001年南海撞机事件，以及2009年美国海军无暇号事件后，中美意识到了进行危机管控的重要性，也积累了相关经验。

　　2014年4月，中国在青岛举办第十四届西太平洋海军论坛年会时，推动通过了《海上意外相遇规则》21国多边协定。

　　此外，中美两国又于2014年8月签署内容更为详尽的双边《海空相遇行为准则》。正是在这一谈判前后，中美海军分别在亚丁湾与南海进行了基于这一准则的通信验证。这成为之后双方进行有效沟通的保证。

　　“沃斯堡”号后方船只为054A型护卫舰“盐城”号

　　2015年5月11日，美国濒海战斗舰“沃斯堡”号在驶近南沙南威岛时，中国“盐城”号（舷号546）尾随在数海里外紧密监控，这则新闻被媒体报道得形势紧张，但后来“沃斯堡”号舰长在受访时回答，当时他们的舰船行动、施放无人机与直升机起降，均按照中美海军《海上意外相遇规则》进行通报。

　　如果说之前就规则执行仍有不足的话，那么在南海适用《海上意外相遇规则》后，危机管控料将更加专业。

　　南海行为准则是什么？为何中国东盟的具体合作能够展开？

　　回到昨天那次会议的名字，“落实《南海各方行为宣言》第13次高官会和第18次联合工作组会”，那么之前说的南海行为准则和《宣言》是什么关系，南海纠纷的解决到了什么程度？

　　落实《南海各方行为宣言》高官会和联合工作组会一览表，数据截至2014年。（图片来自周士新论文《关于“南海行为准则”磋商前景的分析 》）

　　2002年，中国与东盟各国签署了第一份有关南海问题的政治文件——《南海各方行为宣言》。

　　《宣言》强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议。在争议解决之前，各方承诺保持克制，不采取使争议复杂化和扩大化的行动，并本着合作与谅解的精神，寻求建立相互信任的途径，包括开展海洋环保、搜寻与求助、打击跨国犯罪等合作。

　　此后一直到2009年初，南海地区相对稳定。但2009年菲律宾试图将黄岩岛和部分南沙岛礁纳入其领土管辖范围，加上美国开始以“亚太再平衡”之名介入南海，《宣言》的落实变得困难。

　　“南海行为准则”则从1992年达成《东盟南海宣言》时就被提上议程，现在则被视为对《南海各方行为宣言》的推进和落实。相比于《宣言》被寄望于拥有更强的约束力。

　　但各方间的实质性分歧，尤其是主权争议让这一目标依旧遥远。

　　有些国家强调“准则”的无限期性，寻求“全面持久地解决南海领土与管辖权争端”，等于仅认可中国提出的“搁置争议”，但否决了“主权在我”和“共同开发”的政策主张，变相将部分东盟国家非法占领中国的南沙岛礁固定化，甚至可能合法化。

　　还有些国家主观地将之视作是争端解决机制，这与“准则”作为“冲突管控机制”的初衷也相差甚远。

　　但事情还是要一点一点推进。比如上文提到的联合工作组的主要任务就是研究并提出措施，将《南海各方行为宣言》的各项规定转化为具体的合作行动，以增进相互理解与信任。

　　中国外交部亚洲司前司长张九桓曾表示：“要制定‘准则’，首先是要把《宣言》落实好。只有先把《宣言》落实好，再去制定‘准则’，那样才水到渠成、顺理成章。否则，‘准则’就成了一纸空文。”

　　各方就“准则”进行磋商，必须以良好的互信为基础。所以中国一直认为，只有在条件成熟、考虑周全的情况下，才能制定这样的“准则”，并不赞同某些国家急躁地盲目制定时间表的要求。

　　中国也在积极寻求南海问题的解决之道。2014年，中国和东盟就处理南海问题的“双轨思路”达成一致，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。

　　“双轨思路”是南海问题处理方法的一大进步。

　　王毅今年4月还曾表示，遵循“双轨思路”，直接当事方可通过友好协商，找到彼此接受的解决争议办法，在此之前还可探讨搁置争议、共同开发，有效管控分歧。中国和东盟则可通过合作全面有效落实《宣言》，加快推进“南海行为准则”磋商进程，并进一步探讨包括中国在内的南海各沿岸国开展合作的新途径。

　　中国现代国际关系研究院副研究员骆永昆这样谈到昨天的成果：两份成果文件预示着所谓南海仲裁后，中国与东盟国家的具体合作已经展开。

　　经历过仲裁的波折之后，“双轨思路”似乎正在发挥效用。