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跳出“集权”思维,尝试“两权共享”
www.creaders.net | 2020-06-16 00:56:38  万维读者网 | 0条评论 | 查看/发表评论
  

跳出“集权”思维,尝试“两权共享”

——我的政治改革思路

万维网友:戎小捷

我前几天曾写过一篇文章《中国不能搞宪政》,现在你们看到的这篇文章则是正面阐释中国应该走一条什么样的改革之路。文章的标题已经很明确:中国应该走“两权共享”的改革之路。那么,什么是“两权共享”呢?

“两权共享”中的“两权”,一个是指在整个行政系统中,对各级干部的任免权,另一个是指对各级干部的监察权。现在实行的体制是“集权体制”,即,某一级别的干部,完全由其上级(或其上上级)来任免;对某一级别干部的监察,也由其上级(或其上上级)所指定的部门来进行。换句话说,现在的集权体制是“两权单享”,也就是任免权和监察权都由上级单独享有。而我这里所说的“两权共享”的体制,最概括地说,就是:某一级别的干部,分别由其顶头上级、直辖下级、以及有关的平级干部这三方来共同任免;对某一级别干部的监察,也由其顶头上级、直辖下级、以及有关的平级干部这三方来共同进行。换句话说就是:我们把对干部的“任免权”和对干部的“监察权”拆分开,分别由上级、下级、左右平级这三方来共同享有。因此,“两权共享”也可以说成是“两权分解,三方共享”。显然,它绝不同于集权体制(上级直接任命),也不同于普选体制(下级投票选举)。

那么,我为什么提出这个方案?它有什么好处?它能解决中国存在的实际问题吗?它有实际的可行性吗?……今天,我在这里只着重阐释一下我提出这个方案的基本思路,阐释一下这个方案的产生过程。至于这个方案的预期效果,我以后会另文阐释。

一、“两权共享”体制是针对目前中国的问题而创设的

目前的中国存在哪些重大问题?

首先,由于中国是行政系统占据主导地位,且大致上实行的是中央集权和中枢集权的体制,因此,最容易出现的问题(也是最危险的问题),就是最高领导层的决策出现重大失误。道理很简单,高度集权的行政系统的原则是一切行动听指挥,中央发布了命令,全国各地都得执行。如果命令错了,尤其是带有方向性的命令错了,损失不可估量。(古代的秦朝和隋朝之所以短命,就是因为秦始皇和隋炀帝的重大决策失误。当代中国则有“大跃进”和“文革”等两次重大决策失误。)

其次,由于中国地域广阔,人口众多,各地情况千差万别,但行政指挥非常讲究统一号令,因此极易出现“全国一刀切”现象。即使基本正确的国策,在一刀切的情况下,也会导致局部地区或局部行业的重大损失。

同样,由于中国这个行政型国家过于庞大,为防止分裂,不得不推行中央集权和中枢集权的体制,由此不断导致行政系统内部纵向的上下猜疑和横向的派系(山头)纷争,产生巨大的内耗。中国古代皇帝绝大部分精力都用在防止其下属不忠(谋反)上面,而行政官员们的绝大部分精力,也都用在如何搞好和上面的关系、以及如何和其他同级的官吏明争暗斗上了(明争主要源于分歧,暗斗主要源于争宠)。

最后,腐败严重。我们这里所说的腐败是广义的,它不仅包括以权谋私、贪污受贿、官僚主义,还包括出于私心的瞒上欺下以及有意的不作为和有意的过度作为。

解决以上四个方面的问题,就是我们进行政治改革和建立现代化的国家治理体系的根本目的。

有的网友可能问,你怎么只字不提“民主”、“自由”这些“普世价值”呢?中国现在最需要的是民主、自由啊!我这里不便展开复杂的讨论,只简单举例分析一下“民主”的问题。首先,我们为什么要实行民主?你会回答,因为有了民主我们就可以撤换领导。那么,我们为什么要撤换领导?你会回答,因为领导决策失误,给我们带来了灾难。那好吧,我们现在清楚了,只要达到了防止领导决策失误这个目的就行,而不必非要把“民主”这个口号挂在嘴上。

那么,如何解决“决策失误”和“决策一刀切”?我们先来看一下前人的思路。由于谁也不是神,自然免不了决策失误,于是有人想到了多党制——你这个党决策错了,过几年改选,换一个党上台执政,就会把你犯的错误改过来。与之类似的另一个设想是,共产党内公开分成两个派系,一个派系在台上执政,另一个派系在台下监督,过几年再改选一次。还有一个类似的设想是,实行普选制,每人一票;你犯了错误,过几年一改选,就把你选下去,换另一个人来执政。最后还有一个办法,就是实行“任期制”,做一个死规定,最高领导的任期为多少年,不管你干的好不好,到期换人。

以上前人的各种改革设想和改革方案,或者成本太高,或者阻力太大,或者风险太大,或者实施的时机不具备,或者实施的条件不具备,或者不符合中国国情,等等。总之,最终或者得不到实施的机会,或者得到了实施机会但实际效果不佳。受篇幅限制,我们这里对前人的方案就不做一一的具体分析了,而只分析本文的“两权共享”方案。

简单说,我设想的“两权共享”改革方案,是通过一种极低成本的“下级坚决执行上级正确决策、拒绝执行上级错误决策”,来达到防止“决策失误”和避免“一刀切”的效果。下面详细阐述一下。

我们知道,现在的某一级领导是由其上一级的领导来任免,这样的好处是可以保证政令畅通;坏处是一旦上面的政令错了,下面也不敢不执行,因为拒绝执行的后果往往是被上级罢免。但如果简单地改为,某一级的领导由其下面的人来任免(无论是由下一级的中层干部们还是由最底层的全体群众来选举,都一样),则会造成上级领导或中央的政令即使正确也会无人听,各级干部都拼命讨好下面。在行政系统占优势的社会,这显然会造成“分裂”或本位主义(民粹主义)。

但假设,例如某个省长的任免,由1.中央、2.该省所辖的各市市长及该省政府所辖的各厅厅长、3.其他各省的省长这三方来共同投票决定,而这三方各自所占的票权大致相同(例如各占三分之一左右),且省长当选需50%以上的选票,那么推测一下,大致会产生如下效果:

1/ 当上面的政令基本正确(符合全国大多数省份实际)且符合本省实际时:该省长会坚决执行,因为这样他会得到中央的那三分之一选票;也会得到本省直辖下级的三分之一选票;同时也会得到外省或多或少的选票(得票率远高于50%)。

2/ 当上面的政令基本正确(符合全国大多数省份实际)但不符合本省实际情况时:A、该省长坚决执行(概率很大),这样他会失去本省的三分之一选票,但他会获得中央的三分之一选票和其他多数省份的选票(得票率很可能高于50%,但承受良心压力)。B、该省长拒绝执行(概率很小),并向中央和其他各省说明情况,这样他会得到本省直辖下级三分之一的选票以及和自己情况类似的其他少数省份的选票,同时有可能失去中央的三分之一选票和其他多数省份的选票(得票率很可能低于50%,但无良心压力)。

3/当上面的政令基本错误(不符合全国大多数省份的实际),但却符合本省实际情况时:该省长会坚决执行。因为这样他可以得到中央的三分之一选票及本省的三分之一选票,同时大概率失去其他各省的三分之一选票(得票率大于50%)。

4/ 当上面的政令半对半错时:该省长会执行对的部分而搁置错的部分,这样他会得到本省的三分之一的选票,同时大概率得到其他省份那三分之一选票,且有50%的可能得到中央的三分之一选票(得票率高于50%)。

5/ 当上面的政令完全错误时(不符合全国各省的实际):该省长会拒绝执行或消极搁置。这样他会得到本省的三分之一的选票,也会大概率得到其他省份的三分之一选票,同时失去中央的选票。(得票率高于50%)

可以看出,在1、3、4、5这四种情况下,我们已经在省级层面防止了“决策失误”或“决策一刀切”,并保证了全国的整体利益;而在2的情况下,虽然无法保证在省级层面防止“一刀切”,却可以在该省下面的市级层面上防止“一刀切”。因为对该省各市市长来说, 他们有积极性拒绝省里下达(转达)的中央的“错误指令”,而省长对其下属——各市市长,也只有三分之一的任免权,而无完全的罢免权。某个市长如果拒绝执行省里下达(转达)的中央的“错误指令”,他将获得所辖各县的三分之一选票,并获得其他兄弟各市的三分之一选票,只是大概率失去省长的三分之一选票。

总之,我们从改革各级行政领导(一把手)的任免方式入手,用“三方共享”的体制,达到了“四两拨千斤”的效果——从根本上防止了重大的“决策失误”和“决策一刀切”。也就是说,即使中央决策失误,也不会导致全国性的重大灾难。

(注:在紧急状态下,我们可以恢复中央集权制。)

二、 “两权共享”方案是借鉴西方的产物

“两权共享”方案虽然非常简单,但也不是我一拍脑袋就想出来的,而是仔细借鉴西方的历史、西方的现实、以及西方的有关理论,又经过自己的一番思考而产生的。

首先,借鉴西方的历史。西方的一人一票的普选制不是一下就蹦出来的,而是经过漫长的历史发展。简单说来,一开始是大富人有投票权,然后是中富人也有投票权,再后是小富人也获得投票权,最后才是普通人获得投票权。为什么会如此呢?因为西方社会是市场系统占主导地位,谁有钱谁就有话语权,因此,他们的普选制度才会经历这样一个渐进的发展过程。考虑到我们中国自古就是行政系统占主导地位,谁的行政级别高,谁的话语权就大。因此,真要借鉴西方搞普选制的话,我们也不宜一上来就给所有的人以普选权,但可以考虑尝试、摸索一下,先给省部级干部有限的选举权,再给地市级干部有限的选举权,再给县级、乡级干部有限的选举权……在两权共享方案中,之所以不搞普选制,而仅仅让各方、各级干部享有一定范围内的投票权,就是出于这样的考虑。也就是先给各级干部一定的民主、一定的自由,至于普通人的民主、自由,我们以后再逐步解决。

其次,借鉴西方的现实。比如,当代欧美比较成功的普选制,我们即要看它的形式,也要看它的本质。什么是当下西方普选制的本质?它的本质就是:富人通过提供竞选经费的方式掌握着何人可以成为总统候选人,穷人则通过自己手中的选票,掌握着哪个候选人能最终当选总统。结果就是:想成功当选者就必须即讨好富人又讨好穷人,两方面缺一不可。如果光讨好富人,他就会在最终的投票中败北;如果光讨好穷人,他就会在竞选过程中败北(没有富人提供竞选经费)。换句话说就是,普选制这个形式,导致富人的力量(利益)和穷人的力量(利益)之间达成一种均衡,一种相互制约,从而保证了整个社会的大致和谐。明白了普选制这个相互制衡的本质,我们还必须考虑到中国的现实情况。中国的社会现实是:整个社会主要不是划分为富人和穷人,而是主要划分为发布行政命令的政府和服行政命令的广大群众,简单说就是“官”和“民”两大群体。而在整个官僚系统中,每个具体位置上的官员,相对于他的上级,他就是一个民,相对于他的下级,他就是一个官。举例来说,比如某个省长,他必须服从的“官”,就是国家主席(总理),他就是国家主席的“民”;而该省长所直接指挥的“民”(必须服从他指挥的“民”)就是该省的各个市长和该省政府中的各个部门的厅长,对他们而言,这个省长就是“官”。再借鉴上面说的西方总统的当选是“富人”和“穷人”之间的相互制衡,我们也应该让省长的当选体现出上面的“官”和下面的“民”之间的一种相互制衡(利益均衡)。即:省长的当选要体现出“中央”(国家)和“地方”(各市)之间的一种利益均衡,也可以说是全体利益(国家)和局部利益(地方)之间的一种均衡。作为达成这种利益均衡的“普选”方式的一种形式,我就考虑:可由中央国家主席的代表和该省各地各个市长及省政府各个厅长的代表,来共同投票决定某个省长的任免。

最后再说一下我是如何借鉴西方的司法独立的。我们知道,西方的司法独立产生缘由是:两个独立的商人或两个独立的企业之间产生了经济纠纷,怎么解决呢?他们只好去找一个和双方都没有关系的独立的第三方来当裁判,来调解纠纷。长此以往,这个独立的第三方裁判就慢慢发展成了一个独立的司法系统,以满足市场经济中大量的解决经济纠纷的需求。但在中国的具体的行政环境中,我想,如果“官”和“民”之间产生了纠纷,比如在国家主席(官)和某省的各个市长们、各个厅长们(民)之间就谁当该省省长最合适产生了纠纷,且彼此各拥有50%的选票,怎么办呢?我们如何去寻找独立的第三方来调解纠纷呢?确实,在一个行政系统中,我们没有绝对独立的第三方,但我们可以找到相对独立的第三方:那就是和该省平级的、且和该省较少直接利害关系的其他各省的省长们(对该省省长来说,他们既不是他的“官”,也不是他的“民”)。也就是说,我们可以借鉴西方的司法独立,在投票决定谁最终当选省长时,似可考虑引入其他各省省长参与投票。也就是我们前面所说的:某省省长的任免,由国家主席(官)为一方,该省各市长们与该省政府各厅长们(民)为一方,其他各省省长们(独立人)为一方,三方共同投票来最终决定。

当然,不用说,汲取西方庞大普选制的成本因素的教训,我们这种小范围三方投票的方式(投票者不超过百人:中央一人,各省省长共三十多人,各市长、各厅长共五六十人),成本极低,可以忽略。

三、“两权共享”方案是借鉴中国历史的产物

我们再来说一下借鉴本国历史的问题。如果说知识分子们的主要问题是照搬西方(少数知识分子照搬儒家),那么执政党的主要问题就是照搬古人。现在的监察制度也好,中央巡视组也好,大力反腐也好,加强中央集权或中枢集权也好,都是在照搬中国历史上反复使用过的方法。包括一会儿集权,一会儿放权;一会儿党政分开,一会儿加强党的领导,也都是在不断重复自己几十年的执政时期中所反复采用过的方法。其实,我们只要抓住重点,挑出传统思维,就可以从我们几千年的历史中一下抓住最重要的教训,那就是:周制会导致分裂或本位主义(地方经济封锁),而秦制会导致僵化或腐败(最终会导致农民起义)。那么,我想,我们为什么不能考虑一下集两者之长而避两者之短的半周半秦的制度呢?周制是地方官由地方自己任免,秦制是地方官由中央任免,那么我们为什么不可以尝试一下地方官由中央和地方共同任免呢?这个道理很简单呀,几十个人在一起投票实施起来也很方便呀。“两权共享”的方案,其实质也可以说就是一种半周半秦的制度。如果说过去刚建国时需要集权,那么,现在就已经到了可以实施并且应该实施半周半秦制度的时候了。当然,也到了我们知识分子应该向执政党指出这条可行之路的时候了。

其次,在竞聘候选人的资格上,我也借鉴了中国历史上的经验。例如,在“两权共享”的三方投票的机制中,竞聘甲省省长的候选人应该如何产生呢?在中国历史上,官员候选人的产生,无非是两种办法,一种是推荐制,如著名的九品中正制;还有一种就是自荐+考试,也就是实行了上千年的科举制。历史经验告诉我们,科举制相对来说更好一些。再仔细考察一下科举制,虽然是自愿报名(自荐)参加考试,但在资格上还是有所限制的。比如只有通过了秀才的考试,你才能进一步参加举人的考试;只有通过了举人的考试,你才有资格进一步参加进士的考试,等等。再结合中国历史上异地任官的经验,因此,我就想,我们在实行三方共同投票任命甲省省长时,就可以同时规定:竞聘者必须至少已经当过市长,且目前不在甲省任职。也就是说,竞聘者必须是乙省或丙省等省的市长才行。

总之,无论是从解决实际问题出发,还是从借鉴西方出发,或从借鉴中国自身历史出发,殊途同归,我们都得到了一个相同的结论,即:行政系统某个岗位一把手的任免,应该由该岗位的上级、下级、平级这三方来共同投票决定,也就是任命权由“三方共享”。而候选人则应从其他地方的、比该岗位低一级的干部中自荐产生,也就是“次级自荐,异地竞聘”。

同样的道理,对一个干部的监察权,也应该采取上、下、左右,三方共享的方式,其中的道理这里我们就不赘述了。

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