审计署揭社保案真相：201亿投向房地产

就在上海社保案渐入尾声，主要涉案人员已进入司法审判程序之际 ，一份国家审计署所做的2007年第86号《上海市社保基金运营及管理情况专项审计》报告，系统揭示了自上世纪90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案发之日止，上海社保基金真实的运营及管理情况。

   

报告所披露的社保基金整体状况远比此前所暴露的福禧个案更为触目惊心：“多年来，上海市社保局共计运营基本社会保险基金、企业年金、小城镇保险等8个险种的社保资金，金额共计达329.44亿，截至2006年7月17日，尚未收回的资金达255.41亿，占运营资金余额387.31亿元的66%。”

    根据报告，这些违规运营的社保资金大量投向了和国家宏观政策导向不符的产业领域——比如房地产业。“截至2006年7月17日，对44家房地产企业贷款余额201.25亿，社保资金甚至给不法商人和企业提供了大量的资金支持。”

    更有甚者，上海社保局一方面曾试图弄虚作假掩盖投资损失，另一方面又曾试图掩盖投资收益。“弄虚作假掩盖损失9262.2万”，“长期两套报表，瞒报增值收益31.22亿”。

    更让人忧心的是：此种状况不独上海，全国其它地方亦相去不远。2007年11月，国家审计署对全国29个省(区、市)社保基金的专项审计结果显示，1999年前发生的违规金额为23.47亿元，2000年以来发生的违规金额则高达47.88亿元。

违规运营329亿

    1991年，按照国家社会保险改革的要求，上海市陆续建立了五项基本社保制度(基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险)和企业年金制度。此外在1999年前后，上海基于地区特性，还相继设立了小城镇社会保险、小企业欠薪保障金、外来从业人员综合保险等地方性社保制度。

    1993年，前身为上海市社保局的上海市社会保险管理局成立。至此，上海开始采取五险合一制度，即除医保、残疾人保障、农村社会养老保险外，其余的社会保险资金都由上海市社保局统一管理。

    从此，正如审计报告中所指出的“没有收支两条线，市财政局也没有参与日常监督管理，仅对社保基金年度决算进行复核和汇总上报”那样，数额庞大的社保资金从征缴到发放，到管理监督，整个环节均操控在上海市社保局一个部门手中。

    此种被审计署斥为“一门式管理，一支笔批条子”的管理方式，为日后的种种乱象埋下了伏笔。

    经过整整一年半(2006年7月—2007年12月)的审计，国家审计署得出了如下结果：“上海市社保局共运营8种社保资金，共计329.44亿，截止2006年7月17日，尚未收回255.41亿，占余额387.31亿元的66%。”

    这其中，违规运营数额最大的是企业年金基金和地方性社保基金，分别高达132.73亿和175.91亿，占违规运营金额总额的93%。

    审计报告显示：“上海市社保局违规运营企业年金基金132.73亿。其中委托银行向哈尔滨百联德泓商业广场有限公司等发放贷款100.43亿，向沸点发放和展期24亿，通过中泰信托等机构发放贷款8.3亿，截至2006年7月17日，尚未收回96.05亿。”

    上海市社保局手握多少企业年金一直秘而不宣。据2005年上海社保局副局长鲍淡如公开透露，当时上海社保局所掌握的年金数字是110亿元。累积至2007年底，据业内人士透露，总额在150亿元左右。由此可推断，社保局基本把全部家底都拿出去“当”了。

158亿镇保金收回

　　另据香港《文汇报》报道，针对上海社保案关键人物——上海社保局原局长祝均一挪用158亿元人民币镇保资金一案，鲍淡如3月25日回应，被违规贷出的资金目前已顺利收回，“现在镇保的资金是安全的”。

　　早在2007年“两会”期间，上海市市长韩正就曾对外表示，社保案中被挪用的社保资金，已经全数追回。而鲍淡如25日就镇保资金安全性补充道，“现在镇保的资金是安全的。镇保中的基本养老基金部分已经全部按规定进入了上海市社保基金的财政专户；至于补充保险部分，原来是运作的，现在按照到期收回的原则也已经顺利收回”。

　　由于“镇保”属上海在内地各省市中的独创，因而对于镇保基金如何管理，在国家层面并无法律规定，唯一可以借鉴的就是对社保基金的有关规定。1998年国务院发布的第27号文件中规定，社保基金只能够买国债，存银行，不能进行其它投资运营。对于现在经历社保案震荡后的镇保基金投资渠道，鲍淡如介绍，“现在的主要投资渠道就是国家规定的渠道，目前国家对于基本养老保险基金规定就是存银行、买国债”。但他同时透露，目前国家层面“正在研究做实的个人账户资金运行方面的相关规定”，而上海则将“按实际情况予以贯彻执行”。

　　针对外界对上海镇保资金运行提出的质疑，鲍淡如响应：“第一，为了老百姓的利益，应该允许大量资金进入运行；第二，运行必须按照中央的规定，在确保安全的前提下保证增值。”

 

201亿投向房地产

    在高达300多亿的违规运营背后，更令人咂舌的是2/3以上的社保资金都违规投入了房地产行业。审计报告显示：“截至2006年7月17日，社保资金对44家房地产企业贷款余额高达201.25亿。”

    201.25亿意味着什么？据上海市银监局的统计，上海市全年的房地产企业信贷量不到1000亿。可见201亿足以改变整个上海房地产信贷市场的大局。

    这些社保资金违规入市的结果就是这样一个“巧合”：上海市社保资金投入房地产行业的时间段和上海房地产市场走强的时间段几乎完全吻合！

    据了解，上海社保资金运营分三个阶段，其自2002年起进入扩大运营阶段。而此时正是上海市房地产市场逐渐走强之时，乃至于引起央行等国家机构多次发出预警信号，要求严格执行国家宏观调控政策。

    大量社保资金入市显然对上海楼市升温起到了推波助澜的作用。“基金的投向和国家有关宏观政策导向不合。”审计报告中这样强调。

    审计报告就此问题进行了详细披露，比如2003年，央行出台“121”文件，明确提出各商业银行要严格控制豪宅别墅等高档物业信贷，但是，社保资金同期却逆向而行，向永德等12个别墅项目贷款25亿。

    而且，这201亿中的大部分投向了国家严格限制的不合贷款条件的房地产企业。

    根据“121文件”等调控措施规定，银行发放开发贷款时要求必须“四证齐全”、“开发项目资本金不得低于35%”，“发放的贷款不得跨区使用”等。

    而审计报告透露出，上海社保资金随意放宽贷款条件发给不符合条件的企业，共有159.07亿贷款发放给了36家不合条件的地产相关企业。

亡羊补牢

    社保案发后，上海开始积极采取补救措施。

    2006年底，上海市政府常务会议通过了《上海市社会保险基金财务管理办法》，办法对社保基金财务管理制度作了进一步的细化、健全和完善。

    2007年1月，上海着手组建体制内、开放型的上海市社会保障监督委员会。

    据市劳动和社会保障局有关负责人介绍，监督委员会的主要职责除了研究本市社保监督工作的重大事项外，还将依法组织对社保政策执行情况和社保基金管理运营情况进行监督，并定期公布社保基金的管理和监督情况。

    2007年5月19日，上海挂牌成立长江养老保险股份有限公司，该公司由11家中央及上海国有大企业共同发起设立，注册资本为5亿元人民币。

    开业当天，时任上海市委书记的习近平，市长韩正等领导悉数到场。据悉，长江公司已经取得企业年金经营资格，将整体承接之前的企业年金。

    而据有关方面透露，社保资金的清理回收工作还在进行中，到期贷款已逐步收回，未到期贷款也在有关方面的严格监管中，将逐步收回。

    审计报告透露，截至2007年4月23日，255.41亿已收回167.71亿。