安邦智库：中国城市的公共资源悲剧

　　中国城市的“公地悲剧”问题（注：也被称作“公共资源悲剧”）由来已久，基本无人关注，原因是中国研究利益相关问题的大把抓，无论是上市、技术还是行业，都与利益紧密相关；而真正在各个领域里研究公共政策的人或机构，屈指可数。因此公地问题偶尔有人提及、但现实政策中无人关注，这也是不正常的“正常现象”。

　　所谓公地悲剧（Tragedy of the commons），实际是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有冲突的社会发展陷阱。众所周知，这个词汇源于英国作家威廉•佛司特•洛伊（William

Forster Lloyd）在1833年讨论人口的著作中所使用的比喻。1968年时，美国生态学家加勒特•哈丁（Garrett James Hardin）在《科学》期刊中将这个概念加以放大，形象地称为“公地悲剧”。从此，这一概念在文人间的闲聊中开始流行。实际上“公地悲剧”这个词很好解释，用亚里士多德（Aristotle）的话说，“那些由最多人数所共享的事物，却只得到最少的照顾。”

　　在中国的城市中，城市公地包括软硬件两个组成部分，硬件指土地、建筑、街道商业、停车、公共交通、休闲、医疗服务等；软件则包括合约、权责、分红、税收、管理等。对于城市公地而言，毫无疑问，其主要的宏观“照料者”就是各地的政府。就城市微观层面而言，对城市公地影响最大，对城市空间结构、效率、便利性、城市品质和经济发展影响最大的部门，就是规划、城建、土地这些部门，当然，一般来说，实际的政府领导者主要是各地主管城建的副市长。城市公地的品质好坏、效率高低、美誉度如何，主要取决于这一政府体系的水平高低。

　　中国是一个社会主义国家，按说对于城市公地应该给予比西方国家更完善、更有效的照顾，城市品质应该更为令人称道。但中国的城市现实并非如此，这方面存在的问题可以用“堆积如山”来形容，城市中有大量问题存在，所谓“城市病”本就是对一个城市公地缺乏照料的严厉批评。遗憾的是，在中国的城市现实中，大家对这些问题已经见怪不怪，都已经麻木，甚至到了懒得提及的地步。

　　举例来说，城市更新实际就是一个显而易见的公地问题。正是因为有大量问题的存在，所以才需要城市更新。城市更新远不是“老房换新房”这么简单，其中涉及到大量的公共服务配套问题、大量“补短板”问题以及大量的改革与创新问题。对于城市更新问题，中央的大政方针早已明确，但各地实际却是兴趣缺缺，观望者多于实干者，进一步退两步，原地踏步的都有，甚至还有不少地方依旧寄望于按照老套路去搞熟门熟路、省事赚钱的大开发。

　　作为公共政策研究的智库，安邦智库（ANBOUND）在城市发展问题上十几年如一日，在城市哲学的研究基础上，大力推动城市更新的发展。我们没有趁着中国城市大开发的热度，顺水推舟去搞各种城市开发项目，而是逆水行舟，针对未来中国城市发展中的问题，推出了POD的政策组合与原则。此后又在POD的基础上，再度从实践的角度，提出了“空中城市”等集约化利用土地的政策概念，试图为今后的城市更新奠定基础。不过，这一系列的努力，先是淹没在各地城市大开发浪潮当中，后是沉淀在政府职能部门内卷化的现实里面，情况很不理想。

　　城市公地的主要负责部门是政府的各个职能部门，但在经过一波城市开发浪潮的洗礼之后，实际上已经严重内卷化。表面看，规划等部门有名目繁多的公地指标，但实际上他们的目光以及做事的方式，在市场经济浪潮下，早已形成并习惯于建立在市场的角度，成为开发企业的一个上层组成部分，基本失去了为城市公地“站岗”的可能性，也没兴趣为城市“公地”站岗、把关。对于规划部门来说，无非就是那些指标，只要把指标确定下来了，图画完了，自己的“作业”就算完成了。至于城市究竟怎么样，只能是走一步说一步，走到哪一步算哪一步吧。

　　安邦在成都和北京分别召开过POD问题以及“空中城市”的论坛活动，但各地政府规划部门基本没兴趣。从现实来看，他们对此没兴趣是有道理的，因为所有这些POD的政策原则组合都是公共政策，是涉及到城市未来发展方向的大原则问题，而规划部门的自我定义只是个“任务部门”，而不是一个政策部门，完成“作业”是头等大事，至于“怎么干”的问题，就要更上层的领导亲自来解决。如果无人过问，那就照本宣科，一年一年地走下去。至于政府主要领导，因为并非专业技术人员，具体执行则需要仰赖职能部门来解决。因此，在中国城市发展的实践中，在关键的战略性政策领域，基本处于空白和缺位状态。说的是一套，做的则是另一套，如此循环往复，一轮又一轮。大家的实际做法唯有互相参照，起着哄往前走，只要别人干了，那我也能干；至于别人干的“对不对”，那我就不管了。这种盲目的跟风建设、懈怠和消耗的过程，是典型的内卷化现象。中国城市公地领域的各种问题，正是在这种状态下日渐形成并且日益积聚，直至今天积重难返的程度。

　　城市问题我们已经谈了很多了，再多谈似乎也没有效果。但是，城市公地问题不能不谈。在中国这样的社会主义国家，几乎没有人关心城市公地，这是一种非常奇怪的现象。今天评论和介绍城市更新的各路“大师”已经多如过江之鲫，但强调城市更新的本质是一个公地问题，需要多领域的协调合作，需要改革和创新的巨大努力，这一点如果仍需要我们来解释和强调，多少会有一些奇怪。可以想象，如果像POD这样的重大政策组合以及“空中城市”这样的规划革命不能顺利落地，那么所谓的城市更新，在中国的未来，很可能成为又一轮以城市更新名义进行的大开发。

　　这是我们应该竭力避免的一种情景，也是我们在十几年前就已经清楚指出的悲剧情景。

　　最终分析结论：

　　城市更新的本质是一个公地问题，需要多领域的协调合作以及改革和创新。未来的中国城市发展，如果类似POD这样的重大政策组合以及“空中城市”这样的规划革命不能落地，城市更新就可能演变为另一场改头换面的城市开发大潮。