越过红线：习近平为何决心“全面管治”香港

去年7月，工人在香港铜锣湾维景酒店安装中国国徽。该酒店已成为中国安全机构的行动基地。 TYRONE SIU/REUTERS

香港向威权主义的迈进，始于一份言辞枯燥的政策文件中的一句话。该文件称，北京将对香港行使“全面管治权”。

该文件发表于2014年6月，显示出中国领导人习近平决心驯服香港——一个保持着自己的法律和自由的前英国殖民地——的政治反抗。但是许多人对这些话不屑一顾，认为是虚声恫吓，香港强大的法律体系和民主反对派可以挫败它。

现在，香港对习近平的野心有了极为清醒的认识。这份文件标志着对这座城市的控制权争夺战拉开了序幕，最终导致了几乎没有人预料到的全面国家安全法出台。

自该法于一年前生效以来，北京采取了一系列行动，以使香港在政治上与中国共产党保持一致：逮捕活动人士、扣押资产、解雇政府工作人员、拘留报纸编辑、改写学校教材。

尽管打击行动似乎以惊人的速度到来，但这是北京多年努力的结果。对内部人士和顾问的采访，以及演讲、政策文件和国家资助的研究表明，中国官员对香港抗议活动的担忧日益加剧；香港亲北京的统治精英摇摆不定，令他们失去耐心；他们日益相信香港已经成为受西方支持的颠覆活动的庇护所。

这份白皮书发布后的几年里，北京为安全问题上的反攻奠定了基础。官员们抨击了一种假设——在殖民统治接近尾声时与英国谈判的框架下，香港的自治权是一成不变的。他们回击了对民主权利的要求；与此同时，有影响力的顾问大胆提议，如果香港立法会议员不采取行动，北京可以实施一部安全法。

11月的香港立法会。民主派议员中有四人被罢免，随后他们集体辞职。 KIN CHEUNG/ASSOCIATED PRESS

有迹象表明，北京方面的立场正在渐渐变得强硬。只有在安全法出台前几个月里，那些最后阶段的工作才是几乎完全保密的。

这些信号通常以中共精心策划的、一贯不透明的方式传达，但未能穿透香港的政治动荡。香港的反对派一直设想在几十年内针对中国政府的侵蚀展开一场令人痛苦、不断变化的政治斗争，而不是一场闪电战。鉴于全球反对的风险，以及香港在金融方面的重要作用，许多人认为习近平会谨慎行事。就连北京在香港最忠实的支持者，也低估了习近平最终愿意走多远。

中国的攻势极大地加快了它对香港的吸收，预示着更深层次的变化，可能会终结香港作为亚洲国际大都市的地位。

“整个过程是逐步发展或演变的，直到几年前，然后速度非常快，”为北京提供政策建议的香港学者刘兆佳说。“问题是，国安法的出台非常突然，很多人都感到意外，包括香港所谓的亲北京人士。”

防火墙消失了

习近平于2012年11月成为中国最高领导人。当时他的强硬路线还不明显。 FENG LI/GETTY IMAGES

习近平在2012年掌权时，香港人期望他可能是一个务实的监督者，满足于依靠长期以来作为北京代理人的政治人士和富豪。

他的父亲曾是邻近广东省的一位有自由派倾向的领导人，而习近平起初塑造了一个相对温和的形象。他告诉时任香港最高官员梁振英，中国对香港的态度“不会变”。

但是上台后，习近平透露出一个铁腕意识形态议程。在中国大陆，他压制异见，谴责司法独立和公民社会等理念——对许多人来说，这些价值观定义了香港。

2014年的政策文件暗示习近平拒绝接受法律和条约将香港与中国国家权力隔离的观点。香港许多人长期以来一直担心香港的自治是脆弱的，但以前的中国领导人更喜欢间接而隐蔽地施加影响。

香港大学前法学教授、《让香港成为中国》(Making Hong Kong China)一书的作者戴大为(Michael C. Davis)说，该文件的新措辞“全面管治权”表明，北京不再认为香港可以被一道法律“防火墙”包围起来。

尽管这个词引发了香港律师的抗议，但许多人认为这是一种没有法律依据的恐吓性政治声明，只会刺激反对派，而不是阻止他们。

“今次中央以文件形式，‘大石压死蟹’宣示姿态，做法愚蠢，”香港亲民主运动前沿学者陈健文当时表示。“只会造成社会更大反弹。”

北京很快明确表示，事关为香港制定新规则，它是认真的。

习近平的前任胡锦涛曾提出有可能履行中国一再拖延的承诺——让公众直接选举行政长官，即香港的最高官员。2014年8月，中国政府公布了一项有限的提议，允许从2017年开始直接投票，但只能在北京批准的少数候选人中投票。

作为回应，成千上万的人占领了香港主要街道，长达两个半月。中国领导人开始担心香港已成为一个意识形态的脓肿，需要进行治疗。

2014年10月，年轻的示威者占领了香港一条公路。效忠北京的人将这些抗议活动描述为西方支持的叛乱。 PHILIPPE LOPEZ/AGENCE FRANCE-PRESSE — GETTY IMAGES

中国媒体和亲北京的政客开始称这些抗议活动为“颜色革命”，中国共产党用这个词来称呼西方支持下的叛乱。中国官员加紧呼吁香港通过安保立法，这是《基本法》要求的承诺，《基本法》是北京赋予香港特殊地位的规则框架。

政府开始将为1997年香港回归设定条件的中英联合声明视为历史遗物。据一名英国议员称，一名中国驻伦敦外交官表示，该声明“现在无效了”。

但习近平还没有准备好对香港进行大规模介入。他的政策在警告和安抚性经济姿态之间转换，哄骗一些人认为该党的政治攻击不会与其口头上的叫嚣相一致。

习近平对中国自身安全机构的控制也是不完整的。北京航空航天大学法学副教授田飞龙表示，北京还希望控制与美国的紧张关系，并且给香港时间来修复示威后的经济。田飞龙曾支持对抗议者采取更强硬的措施。

他说，考虑到这些因素，中国领导人“没有立即着手解决国家安全的问题”。

“接这个烫手的山芋”

2020年1月一个仪式上的香港法官。该市的司法系统与中国大陆的司法系统是分开的。 NAVESH CHITRAKAR/REUTERS

与西藏和新疆等中国周边局势紧张的地区相比，在香港压制反对意见要复杂得多。

香港有自己的源自英国的法律制度，有一个广受欢迎、组织良好的民主反对派，而且在全球经济中的可见度要高得多。出动中国军队镇压抗议活动可能会令金融市场受到惊吓。

香港亲北京的政界人士不愿推动国家安全立法。此前的一次尝试在2003年大规模抗议后失败。

“都不愿意去接这个烫手的山芋，”田飞龙说。“没有任何一方，包括西方国家，真的相信香港本地有能力完成这一立法。”

2014年之后，习近平呼吁重振党的权力，这令政策顾问有了勇气，去寻找新的方法来打破香港的僵局。鹰派人士开始提出，中国可以通过宪法命令对香港实施安全法。

“部分人以为中央政府什么都不能做，”国家智库中国社会科学院法学教授莫纪宏在2016年一次有关香港安全立法的会议上说。“中央政府有权处理这些事。”

一些中国学者发表研究称，大陆的国家安全法可以延伸到香港。还有人建议中国通过一项为香港量身定做的法律，绕开香港的政治障碍。

2017年，习近平作为中国最高领导人首次访问香港，他表示，挑战中央政府的权力是“对底线的触碰，是绝不能允许的”。 ANTHONY WALLACE/AGENCE FRANCE-PRESSE — GETTY IMAGES

人们普遍认为习近平在香港不会做到这种地步。当中国2015年通过自己的安全法时，香港最高安全官员黎栋国表示，在香港制定打击叛国罪和颠覆罪的法律的责任将“通过本地立法履行”。他说，政府“没有计划”制定此类法律。内部人士对中国政府可能实施制裁的想法不屑一顾。

“我都没有想到，可以用这个办法，”中国立法机构最高委员会唯一的香港委员谭耀宗最近接受采访时说。“有听说，但是这个难度都不小。”

2017年7月，当香港精英聚集在一起，庆祝香港回归中国主权20周年时，习近平准备加大赌注。

这是他作为中国最高领导人首次访问香港。在数以万计的人开始为争取更大的民主权利而进行年度抗议活动之前几个小时，习近平在他的庆祝讲话中插入了一个严厉的警告。

威胁国家主权和安全，或挑战中央政府在香港的权威,“都是对底线的触碰，都是绝不能允许的，”习近平表示。

在中国自上而下的系统中，习近平的话激发了政策制定者寻找新的方式来捍卫这条“底线”。

作为一名有影响力的顾问，北京大学法学教授陈端洪向中共中央提交了几份有关香港的内部报告，包括一份关于通过安全立法的报告。大约在同一时间，他公开写道，如果发生严峻的危机，中国领导人可以“采取一切必要的措施”捍卫主权，摆脱较次要法律的束缚。

“国家的意志必须不断对生存环境做出反应，”他写道，“从而在关键时刻做出决断。”

“没人能想到”

2019年6月，大批香港居民抗议一项允许将嫌犯引渡大陆的法案。 LAM YIK FEI FOR THE NEW YORK TIMES

对北京来说，关键时刻似乎是在2019年7月21日晚上到来。数百名抗议者围攻了中国在香港的主要机构——中联办，并在入口处的红金国徽上泼洒黑墨水。

示威活动始于6月，主要以和平方式抗议一项允许将罪犯引渡到中国大陆的法案，在几周内变成了一场大规模运动，发泄了多年来对北京侵蚀的不满情绪。一些激进的抗议者开始呼吁独立。

对许多香港人来说，即使不太可能取得胜利，反抗也是必要的。“没有一个人想过会那么快，原本觉得是慢慢掐下去，”2019年支持民主抗议的社会工作者杰姬·程（Jackie Chen，音）说。“那么我们想，怎么能让他们不要掐得那么快。让这个掐停下来，然后变好。”

对北京来说，污损国徽证实了抗议活动已成为对其香港主权的攻击。

沉默了数周的官方媒体爆发了。中国共产党的主要报纸《人民日报》说，这一事件“公然挑战中央政府权威”和“触碰底线，”呼应了习近平两年前的警告。

“忍无可忍，”亲北京的香港立法会议员叶刘淑仪最近在一次采访中回忆起当局对破坏行为的反应时说。

“还有香港独立的口号，”她还说。“太过分了。”

有关北京将如何应对的最清晰迹象出现在2019年10月。国家电视台播放的画面显示，数百名高级官员在一次内部会议上举手支持一项在全国范围内加强法律和秩序的举措。几天后公布的该计划提出在香港建立“国家安全的法律制度和执行机制”。

2019年7月，在抗议者污损香港中联办的国徽后，中国官媒集体爆发。 LAM YIK FEI FOR THE NEW YORK TIMES

这个警告被忽视了。虽然许多香港人认为北京会采取行动结束抗议活动，但大多数人认为将会是一些熟悉的步骤。一些人预计，地方立法者将面临制定安全法律的新压力。

当时，香港立法会议员叶刘淑仪怀疑行政长官林郑月娥能否在安全法方面取得很大进展。“这不是一件很快就能发生的事情，”她在2019年11月说。

值得注意的是，当时没有任何关于中国政府会直接实施安全立法的言论。大陆学者的建议基本上已经淡出了人们的视野。亲政府人士和香港政府顾问没有被告知这一可能引发抗议活动的选项。

这件事“媒体都没有讨论过，”香港大学法学教授陈弘毅说，他是为北京提供法律咨询的委员会成员。“当时连中国大陆的学者也没有讨论过这种可能性。”

但据两位知情人透露，中国领导人已经越过了通常负责香港事务的部门——这些部门的信誉已经被持续数月的抗议损害——并悄悄招募专家为安全介入做准备。这两位知情人都表示，中共高层机构主导了筹备工作。由于此事的敏感性，他们都保持了匿名。

习近平会正式让中国强大的安全机构扩展到香港，在那里建立一个直接对党负责的部门。

即使是最严厉的国安立法公开提案也没有预见到这一步。

“哪怕是在最疯狂的想象中，也没人能想到香港会出现一个中央机构，”香港大学法律学院院长傅华伶说。

“欢迎和支持”

这一消息的宣布震惊了全港。就在中国年度立法会议召开前，一位发言人在5月21日深夜的新闻发布会上表示，立法代表将对在香港实施国家安全法的计划进行审议。

该法案于6月30日迅速通过，提出了分裂国家、颠覆国家政权，恐怖活动和勾结境外势力四大罪行，最高可判终身监禁。它要求对学校和媒体进行监管。

同时，它也在香港设立了新的中国国安机构，几乎不受任何法律挑战。它有权调查案件，并将被告送至大陆受审，在那里，由党控制的法庭很少否决检方指控。

香港官员起初表示将严格执行国安法。结果，这项法案掀起了一场声势浩大的政治运动，席卷了香港社会的几乎每个角落。

过去一年，香港当局在国家安全调查中逮捕了超过110人，对64人提起指控，包括该市大多数最著名的民主活动人士。

中国的国安机构本身基本上没有抛头露面。其最明显的足迹是在香港铜锣湾维景酒店33层的临时总部，能够俯瞰曾经作为香港一些规模最大的抗议活动地点的维多利亚公园。

但它偶尔会打破沉默，提醒居民它那隐于幕后的存在。

它刻意对知名人物的被捕表示赞同，这些人物包括反对派政客和《苹果日报》的高级编辑，这家大胆的民主派小报深陷国安法泥淖，于上周被迫关闭。据当地一名官员称，该机构仔细审查了各大博物馆，搜寻可能含有颠覆意味的艺术品。它赞颂国安法是解决香港政治动荡的良方。

“我要特别感谢广大的香港市民，”在4月的国家安全教育日上，香港国安署署长郑雁雄在一次罕见的公开讲话中表示。

“（他们）从对国安法的陌生、猜测、观望到接受、欢迎、支持，”他说，“经历了一个好自然、好合理的过程。”

一周后，香港政府宣布中国国安机构将于该市海滨建立一个永久总部，占地面积有两个美式橄榄球场大小。