地方政府已慌不择路

　　南华早报的报道说，从“砸锅卖铁”到专项债券，地方官员还正在想尽各种办法从企业压榨资金。

　　上周，中国社交媒体平台上出现了一段录音，揭示了中国债务危机中一个鲜为人知的侧面。

　　这段录音的内容，是一名来自中国东部山东省成武县的张姓市场监管执法人员，与一家医疗科技公司代表之间的对话。在四分钟的对话中，这名官员以威胁性的语气，讨论了县每年必须从企业中收取的财政收入目标，以弥补预算短缺。

　　这段对话再次提醒人们，在财务状况恶化和巨额债务压力下，地方政府官员为偿还债务所采取的极端措施。录音的发布者及制作人身份不明，但很快在网络上引发了热议，评论从愤怒到担忧不一而足。

　　“这是当前私营企业面临的生存状况，”一位评论者说道。

　　“我理解为什么有钱人不愿意创业了，”另一位评论者补充道。

　　当地政府随后发表了一则声明，称这名官员的言论“不合适”，并表示已经展开调查。

　　在中国，全国各地的地方政府正面临全国性房地产市场危机，失去了土地销售这一关键收入来源。新冠疫情也导致许多企业停业，甚至破产。

　　这两大灾难导致重要的税收来源枯竭。

　　根据财政部最近发布的一份报告，去年地方政府的债务总额约为40万亿元人民币（约合5.64万亿美元），占中国国内生产总值的30%以上。

　　不断扩大的债务已成为地方官员的一大难题，传统上他们依赖于土地销售和税收来维持政府运作并支付公务员工资。在这个过程中，许多官员开始寻找非常规的收入来源。

　　一位不愿透露姓名的中国沿海省份县级官员告诉《南华早报》，每年由省政府设定的收入目标给地方政府带来了巨大压力。

　　“年初，地方政府会设定税收和非税收收入的目标，我们必须完成。如果失败，将影响晋升，”这位姓吴的官员说道。

　　“由于土地销售收入减少，县级税收下降了三分之二，”他道。“因此，县政府需要通过增加税收和其他收入来源来弥补差额。”

　　一个常见的筹资捷径是货币化政府资产——基本上就是出租政府拥有的资产或资源，例如矿山和国有企业。

　　“主要的策略就是砸锅卖铁。”吴表示，这是指地方政府通过出售采矿权、国有资源的使用权，并出租房产、大型设备等方式筹集资金。

　　例如，一些县级政府已经将林业权出售给了私人企业。

　　通过这些渠道筹集的资金，通常在政府预算中归类为非税收入。财通证券的最新报告估计，这些资金占据了地方政府非税收入的最大份额，达到了39%。

　　政府数据显示，地方政府对非税收入的依赖日益增加。根据财政部的数据，今年上半年，中国的预算收入下降了2.8%。税收收入同比下降5.6%，至9.4万亿元人民币，但非税收入却增长了11.7%，达到2.18万亿元人民币，超过了2014年全年非税收入的总额。

　　在已经公布上半年预算数据的23个省份中，有16个报告称非税收入占其收入的三分之一以上。

　　“这些资源使用权的出售，或是房产和设备的出租，基本上都是一次性交易，”吴道。

　　利用非税收入来弥补赤字并非新鲜事，但吴表示，自从国务院在2023年发布指示，敦促地方政府采取更多措施减少债务后，这一趋势加速。这个指示首次提及“砸锅卖铁”这一表述，间接支持了这一做法。

　　吴担忧的是，货币化政府资产的做法不可持续，地方政府只是在“踢皮球”，把问题往后推。

　　“出售这些资源的使用权或出租房产和设备，基本上都是一次性的交易，”吴说道。

　　吴还说，地方政府在匆忙清算资产时，可能由于缺乏尽职调查而面临损失，并且官员的寻租行为或不可避免。

　　“有些地方政府由于债务沉重或为了完成财政目标的压力，不得不以低于市场价出售资产，”吴说。“这发生在我们县出售某种矿产采矿权时——价格明显低于市场价。”

　　在其他情况下，一些地方官员干脆要求企业提前缴纳税款。

　　“如果我们拒绝，他们会让我们的日子很难过，所以我们只能提前缴税，”安徽省东部一位化工企业老板黄先生说道。

　　“在困难时期，我们会与关系较好的企业协商，让他们提前几季度缴税，”中国南方某省一名姓叶的地级市财政干部表示。“这样我们的账面看起来会比较好，并且能偿还到期的债务。”

　　与此同时，企业也面临更高的罚款和费用。据财政部最新数据显示，2022年罚款和费用占地方政府非税收入的约12%，比前一年增长了10.4%。

　　山东省的一位餐馆老板表示，过去一年他支付的罚款和费用翻了一倍多。

　　“对我餐馆的消防安全检查增加了两倍多，我们的罚款上升了160%。”这位姓李的老板说。“我经营餐馆的方式没有变化，以前很少被罚款。”

　　“首先是城管队，然后是消防队，”他道。“他们对我们几乎是同样的问题进行指责并处以罚款。”

　　来自沿海省份的官员吴表示，在他所在的县，一项重要的隐性改革是减少返还的非税收入比例。

　　吴解释道，由于政府需要还债，通常会从通过罚款和费用收集的非税收入中提取更大份额。

　　“以前，政府会将60%的罚款和费用给相关执法部门，”吴说。“但从2022年开始，只有30%。”

　　“因为执法部门的钱减少了，他们希望通过收取更多罚款和费用来弥补被政府拿走的部分。”吴还说，地方官员非常注重通过规则和法规来证明他们的罚款行为是合法的。

　　“罚款必须有法律依据，也不能随意找借口罚款。”他说。

　　吴还提到，对法律的敏感在中国南方更为普遍，那里的官员更倾向于遵守法律。

　　“在南方，官员们更重视法治，我们担心企业会对罚款提出异议并进行行政上诉。”他解释道。

　　地方官员还通过停止以前给予企业的税收优惠来增加收入。

　　地级市官员叶表示，有时不得不削减税收减免。

　　“当财政紧张时，压力太大了，我们无法继续维持税收优惠。”他说。

　　经营一家上海保安公司的林先生表示，政策的反复让他的业务受到了影响。

　　“2019年，区政府承诺每年给我500万元的税收减免，让我在设立公司，”林先生说。“但到2024年，他们突然告诉我政策取消了，还让我补缴2023年的税款。这个突然的变化打乱了我的财务计划。”

　　另一个筹资渠道是发行特别政府债券。

　　根据财政部的数据，中国已经出台了地方政府发行3.9万亿元特别债券的指导方针。这些债券不计入政府赤字计算，旨在缓解地方政府的财政压力，并刺激经济增长。

　　清华大学国家战略研究院高级研究员谢茂松表示，地方政府面临着巨大的财务平衡压力。

　　“这是特殊时期，地方财政非常紧张。许多地方政府甚至难以支付工资。官员们面临着削减债务和推动收入增长的巨大压力。”谢说道。“（国有资产的有偿使用）是地方政府自救的一种方式，试图从内部寻找解决方案。”

　　谢认为，敦促企业提前缴税的做法不应成为常态。

　　“使用非合规的方法增加非税收入就像饮鸩止渴。这种方法很容易引起公众的反感，私营企业也会失去信心。这是不可持续的。”谢说道。“这些灰色收入和地方特别债券只是暂时的缓解措施。更重要的是恢复经济并重建信心。如果经济无法复苏，这些措施都是无用的。”

　　至于地方政府能否控制住债务危机，来自沿海省份的官员吴表示持谨慎态度。

　　“也许有一天经济会复苏，”他说。“我们只能一天一天地过下去，至少不能让财政在我们手上崩溃。”