北京突然叫停 一个时代结束了

　   王赫评论分析文章：9月1日，中共财政部、住建部等六部门联手推出的《市政基础设施资产管理办法（试行）》（即国办“108号文”）正式施行。其核心是第三条：绝对禁止为毫无收益或者收益匮乏的市政基础设施资产违法乱纪地举债，坚决不得增添隐性债务。一石激起千层浪。一些人将此解读为当局在叫停“大基建”，城投的时代已经结束。

　　大家知道，在巨大的债务压力下，2023年7月，中共中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”，其核心和难点是化解地方融资平台债务风险。之后，各类政策相继出台。就中央层面而言，最主要有这么三份文件。

　　其一，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（即2023年国办“35号文”）。该文件主要目的是控融资，其中一些要求和措施在某种程度上类似于政府融资平台的“三道红线”。该文件将地方国有企业划分为三类。第一类即地方政府融资平台，只能借新还旧且不包含利息，不能新增融资；第二类，参照地方政府平台管理的国企，12个高风险重点省份只能借新还旧，其它省份在省级政府出具同意文件的情况下，可以新增融资；第三类，普通国有企业，可以新增融资，但是债务自己负责偿还。

　　但该文件留下两大问题。第一个，平台债务本金可以“借新还旧”正常接续，但巨额的利息怎么解决？第二个，“地方政府融资平台”和“参照地方政府融资平台管理的国企”的名单不清楚，实际上报的名单，按财新的说法，有1.8万家；可那些不在名单内、但实际承担着政府安排的公益性项目建设的城投公司怎么办？

　　其二，《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（即2023年国办“47号文”）。该文件主要目的是重点省份严控基建，“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险。明确12个重点省份为：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。除供水、供暖、供电等基本民生工程外，省部级或市一级2024年不得出现政府投资新开工项目。推迟或停止目前使用投资不到一半的项目建设。要求这些省市应尽一切努力将“债务风险降至中低水平”。按照一贯的执行逻辑来看，这一基调总体意味着，12个重点省份2024年的新开工项目基本会被一刀切地停掉。

　　根据中央一揽子化债“省管全省”的要求，12个重点省份可以在债务余额范围内实现统借统还，由资质较好的融资平台发债偿还弱资质融资平台到期债券本金。

　　此类统借统还，固然可以在短期内缓解弱资质平台流动性风险；但是，其实质还是区域内的借新还旧，只是债务压力在区域内不同主体间的转移，实际并未压降区域整体债务总量。区域整体债务风险并未实质性化解。

　　其三，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（即2023年国办“115号文”）。该文件的主要目的是政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership, PPP）项目不得增加地方隐性债务。此后，相关主管部门陆续出台了一系列的相关法规及政策，如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》等。2024年4月10日，全国政府和社会资本合作项目信息系统已正式上线。

　　PPP于2014年在中国兴起后，乱象横生。《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，重点抽查的18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个PPP项目，问题严重（参见笔者“焦小平落马一罪名与中国PPP乱象”一文）。2023年2月，财政部叫停PPP。直至这年12月，推出PPP新规，核心在于全部采用特许经营模式，聚焦使用者付费（即PPP项目经营收入须能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报），不额外新增地方财政未来支出责任。

　　不过，业内专家认为，“从实践中来看，如果政府一分钱不补贴，很多使用者付费项目仅依靠经营收入很难覆盖企业前期投入。因此客观来说真正适合PPP 新机制的项目比较少，项目真正推广最终还需要政府合理补贴或投资支持。”PPP新机制虽允许政府给予政府投资支持和运营补贴，但到底该怎么补助，具体口径未明确。如何规范政府补贴和投资支持而又不增加地方隐性债务，中共自己给自己出了个难题。

　　从以上2023年的三个文件和最新的《市政基础设施资产管理办法（试行）》来看，巨大的债务压力使当局不得不拿出一些强硬措施来。

　　当局非常清楚，地方融资平台债务是化解风险的核心和难点。2023年7月，中共中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”；今年7月30日的中央政治局会议，再次强调要完善和落实地方一揽子化债方案，还加了一句“创造条件加快化解地方融资平台债务风险”。

　　从本文提到的四个文件看，当局的思路是：（一）减少城建平台、控制城建平台融资，（二）严控地方PPP项目，（三）12个债务高风险省级区域严控基建项目，（四）严控市政基础设施建设。总的来说，当局要终结以地方融资平台搞基建的模式。

　　可问题是，当局一切经济政策的核心是“保增长”，即使喊“高质量增长”的口号，但一定的GDP增速仍被当局当作脸面。当今消费不足、出口有限，“保增长”还得靠投资、靠基建。2022年当局称要“全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系”， 基建“适度超前”。2023年，基建行业的投资规模高达23万亿元，远超11万亿的房地产投资规模。然而，基建的主体，最终还是地方城投平台。

　　因此，当局处于两难局面：要“保增长”，就必须发挥“投资的关键作用”，搞基建；要化解债务风险，就必须中止“大基建”、减少基础设施投资，严控地方融资平台，促其大幅减少、快速转型。

　　两难局面中，当局似乎已经丧失了决策能力，只能喊一些空洞的口号，既要“保增长”，又要“控风险”。对地方来说，既然中央左右摇摆，那就摆摆的样子，该怎么做还怎么做。从这个角度讲，当局出台再多、再严厉的文件，也难以发挥实质作用。中共已是烂泥一摊。