大城市为何纷纷急刹车

　　“设区进展到哪一步了？”2024年9月，有东部省份的网友在当地的民生在线网留言咨询。

　　当地负责人回复称：“行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应等的方针，制订变更方案，逐级上报审批。”

　　这一番回复态度暧昧，似乎预示着撤县设区的工作进展尚不明显。

　　而在近日，《中国新闻周刊》联系甘肃、湖北、山东等曾打算撤县设区（市）的地区的民政部门，他们均表示此事已处于搁浅状态，何时重启尚无明确时间。

　　2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确“严格控制撤县建市设区”。自此，持续数十年的撤县设区开始在实质层面降温。

　　撤县设区，到底意味着什么？又何以在今天开始收紧？

　　01

　　所谓撤县设区，是指将县级行政区域升格为市辖区，行政级别不变，同样转为城市管理模式，并纳入城区之中。

　　在过去一段时间，很多地方非常热衷于撤县设区。目前全国共有1300多个县、900多个市辖区、300多个县级市。相比十年前，市辖区增加了110个，而县数量减少了141个。

　　县的数量甚至达到了历史低点。曾有学者统计，如今“县”在县级政区中的比例只有约49.88%，达到秦汉以来最低值，占比已跌破50%，并且还有继续减少的趋势。

　　当然，消失的县并不仅仅是并入城市辖区，还有很多变成了县级市。

　　撤县建市设区，好处是非常明显的。从县到市、区，一字之差，但城市功能和管理模式却发生了巨大改变。

　　如果是县，中心工作其实是农业。那么无论是用地指标、区位规划等限制都非常严格，大开大阖、轰轰烈烈的地方建设很难放开手脚。

　　此外，行政编制的数量、岗位，包括转移支付的资金使用，城市维护建设税等税种的开征等，县的腾挪空间都远远小于区和市。

　　由此，对于“有想法”的地方来说，当然对撤县设区充满了期待。就不说复杂的产业发展，哪怕就是给中心城区提供一个“睡城”，那些拔地而起的房地产，就已经充满了诱惑。

　　而对于城市来说，将县并入自己的辖区也有着非常现实的利益考量。一旦撤县设区，那么最直观的改变就是城区面积和城区常住人口的增加，城市将有可能马上跨入一个新的量级。

　　城区面积和常住人口，其实是很多大型建设的基础指标。比如根据《关于加快城市快速轨道交通建设管理的通知》，建设地铁的门槛是一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上‌‌。那么撤县设区，当然是达标的捷径。

　　由此人们看到过去几年快速推进的撤县设区。在四大一线城市和15座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”——辖区内再没有县。

　　更多的三四线城市也在酝酿跟进。陕西汉中、河北衡水、安徽滁州、安徽芜湖、江西赣州等多地均在当地的“十四五”规划纲要中提出“撤县设区”相关内容。

　　看上去皆大欢喜，但这一切为何在近些年戛然而止？

　　02

　　撤县设区，不是没有代价的。

　　撤县设区虽然可以打破从发展规划到经费使用的一系列限制，但对于县域来说也会失去财政自主权，县不再能够根据自身需要使用经费，而要听命于“安排”。

　　而这就容易造成城市的虹吸效应。县域原本的产业结构、人口分布等，很容易在城市整体的规划之下被“打散”，资源进一步向城市集中。

　　而因为丧失财政自主权，县一级政府的长期激励消失，反倒可能导致原本的县域丧失活力，失去自身的发展优势。

　　有学者在采访中表示，东部沿海一些经济发达的县级市，城镇化率很高，早就是全国百强县，其所在的地级市想将其改为市辖区，但这些县级市“不想抱地级市的大腿”，更想保持财政独立性。

　　而另一个更严重的问题则是，很多地方对撤县设区一哄而上，然而没有多少现实层面的连接，导致了一种“假性城市化”——城市数字层面摊大了，但原本被撤掉的县域却并没有迎来想象中的快速发展，各项指标裹足不前，甚至和中心城区的发展差距进一步扩大。

　　此外，还会产生诸如地名改换、证件更替等等行政成本。

　　也正是在这个大背景下，近些年国家层面对撤县设区的反思也开始出现，政策也开始逐渐收紧。

　　2022年国务院政府工作报告提出，要“提升新型城镇化质量”“严控撤县建市设区”。同年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，“严格控制撤县建市设区”。

　　2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，会议强调：“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”

　　大城市告别无序扩张，在这个大背景下，有媒体直言撤县设区“没戏了”。

　　从政策表态看，似乎并未完全堵上口子，只是标准恐怕会大幅提高。像过去那样大手一挥就版图一变的淋漓畅快，怕是很难出现了。

　　03

　　过去，人们习惯的是一种城市化叙事——城市，都是更先进、更现代的；而县，一如这个最古老的区划名称，象征着某种过时、前现代的，是终将被改变的。

　　这也是为什么哪怕在很多人心中，撤县设区都有着天然的“正确性”。在撤县设区里最为热心的群体之一，恐怕就是本地民众，这意味着他们将成为一个“城市人”。就像网上的那些提问，很多都来自普通百姓，他们热切地询问政府信箱：撤县设区什么时候落地？

　　但伴随着撤县设区刹车，或许也是反思这种城市叙事的时候了。

　　很多时候，一些地方一窝蜂地撤县设区，也像一种城市的“形象工程”，这标志着一种城市文明的胜利：这一片区域完全进入了城市空间，不再需要县城，而不太在乎一地的长远发展，一地民众的真实生活。

　　仔细想想，近些年的一些热点，似乎也在呼应着现今的政策转向。比如近些年掀起的 “县域旅游”，据《全国县域旅游发展研究报告2024》显示，2023年，1866个县域旅游总收入平均值为42.95亿元，接待游客总人数平均值为508.27万人次，同比分别增长41.19%、35.18%。

　　此外，一些县域也成为了网红，销售汉服而爆火的山东曹县，举办了村超的贵州榕江县，因为“蓝色眼泪”而出名的福建平潭县，等等，社会舆论似乎有意在寻找一种县域的魅力。

　　县和区一字之差，但县似乎成为了区，一个地方就会失去自己，不再具备话语上的独立性。而近些年舆论对县的欣赏，或许也标志着一种返璞归真：希望一个地方能够具备地方特色，去找到自己的发展路径，而不是简单地融入城市、泯去自我。

　　事实上，在当前快速推进基础设施建设，无论是物流、高铁，抑或是互联网电商等，都让县具备了接入大市场的能力，具备自我造富的能力，而不再依赖于行政层面的区划调整。

　　比如2023年7月，赛迪顾问发布《2023中国县域经济百强研究》，百强县总GDP达到8.6万亿元，占全国经济总量的7.1%；“千亿县”已达54个，比上年多10个；百强县居民人均可支配收入均值达46009元，高出全国水平24.7%。

　　这组数据是个及时的提醒，对于县来说，最终的归宿并不是只有撤县设区这一个选项。

　　某种程度上，撤县设区的降温，也是一种去中心化思路的回归。而任何一种去中心化，都蕴含着一种深层的逻辑：权限下沉、地方本位、自我负责。

　　从这个角度说，这也不是一个坏事，破除对宏大叙事的迷恋，转而去领悟最本质、最基础的社会经济规则，恰恰是很多地方要补上的重要一课。