台湾五大资源“一断就危”

从自由主义的基础来看，经济相互依赖本被视为秩序的基础，如今正被威权国家单方面改变国际规则。 “武器化相互依赖”(weaponize interdependence)理论指出，具关键节点地位的国家，可利用全球性的不对称依赖，控制关键资源或技术来胁迫他国。

“武器互赖化”正在影响正常治理

近年来中国与俄罗斯即频以出口管制、供应链卡脖子等手段，将经济依赖转化为战略武器，对他国施加压力。 对台湾而言，来自中国的这类“反治理性”策略意在破坏台湾对战略物资的正常治理，例如：突袭式限制稀土、石墨等出口，或在军事演习，演练海上封锁制造能源粮食短缺。

面对此种反治理性威胁，台湾需要运用规范化、数据化的治理技术来增强韧性。 如同傅柯所论，现代统治术在于通过知识和可视化手段对“众人之行为进行引导”(the conduct of conduct)，形成内化的自我管理。 换言之，政府可以通过常模治理的方式，建立各种指标与规范，使国家和行业在日常即不断监测自身脆弱性，并且加以调适。

面对中国不时以稀土与贸易，以及可能的海空封锁手段，台湾必须“以治理制衡胁迫”，透过制度化的风险盘点和常态化的管理，使自身供应体系更有韧性，以此削弱中国经济胁迫的效力，形成“反武器化”的战略态势。

政府可导入可视化仪表板的管理工具，以实时数据揭示战略资源的库存、进口依存度、供应多元化等关键状况，将模糊的风险转化为清晰的指标。 透过仪表板的形式，决策者能迅速辨识异常，例如：特定库存天数骤降，或是对单一来源依赖超标，及早启动应对措施，防范中国非常规干预所造成的影响。

台湾五大资源依赖风险

台湾的能源与物资供应高度依赖进口，特别是在天然气、关键矿产、粮食、化肥、医药与水资源等关乎民生与产业的领域，存在显著脆弱性。

能源方面，台湾近年来大幅提高天然气在发电结构中的比重，2023年燃气发电占比已约40%，并计划2025年提高至50%。 然而，台湾几乎99%依赖进口，受限于储槽容量，政府正努力在2027年前扩充至24天储备。 能源领域的高度脆弱性，更需要加强多元样态的储备与能源模式。

稀土、钨、石墨等矿产攸关国防工业，台湾近期提倡高科技产业与国防工业发展，但是所需的许多关键原物料皆仰赖国外，其中相当部分依靠中国供应。 在稀土方面，全球超过八成稀土产自中国，而台湾半导体等产业过去虽从欧美日进口部分稀土产品，但中国近期加强稀土出口管制成品与技术，仍对供应安全构成潜在威胁。

钨也是重要的战略资源，广泛用于国防工业，中国目前垄断全球超过80%的钨供应。 中国自2025年2月4日起对钨及其他几种稀有金属实施出口管制，主要措施包括需要向主管部门申请许可证，这将严格审查使用用途。 台湾在钨材取得上高度受制于中国释出的配额，若遭断供将直接影响航天、工具机等产业。

石墨则是电池阴极材料的关键，中国不仅是全球最大石墨生产国和出口国，更精炼超过90%世界石墨材料供电池使用。 2023年中国对高纯度石墨实施出口许可管制，凸显其对新能源供应链的控制。 石墨还能用于半导体耗材与水处理滤材，中国此举使台湾相关进口面临额外审批风险。

台湾在稀土、钨、石墨等关键矿产上严重依赖中国，倘若北京出于政治目的采取手段，将使台湾产业遭受冲击，这正是武器化相互依赖在矿产领域的风险。

台湾粮食自给率长期偏低，目前仅约30%左右主食中除了稻米因政策保护接近自给，小麦、黄豆几乎100%仰赖进口，玉米自给率仅20至30%。 黄豆和玉米不仅是食用，亦是养殖业饲料的关键。 台湾畜牧业所需饲料谷物高达95%依赖进口。 一旦国际运输受阻或主要出口国限制粮食出口，台湾内需将难以为继。

氮、磷、钾肥是农业命脉，台湾同样依赖进口原料。 台湾虽有台肥公司生产氮肥与复合肥，但原料大多仰赖岛外。 据农业部资料，除少量硫酸铵可国产外，主要化肥及制肥原料几乎全部依靠进口。 台肥公司市占约8成台湾化肥供应，其余1至2成由进口商提供。

当国际原油价格上涨带动化肥原料成本，或主要供应国限制出口时，国内肥料价格和供应均受冲击。 例如，2021年中国为稳定自家农产品价格，一度暂停化肥出口，全球尿素价格飙涨; 台湾作为净进口国只能被动承受。 又如俄罗斯和白俄是钾肥要角，战争和制裁使钾肥出口受阻，台湾不得不紧急寻觅替代来源，向加拿大等国家采购钾肥，以及建立多元化的采购与库存体系。

医药品原料API(Active Pharmaceutical Ingredient)：台湾药品市场以学名药为主，药厂所需的各类API七成左右从中国进口。 全球制药供应链高度集中于中印两国，中国供应约48%，印度约19%。 台湾本地仅少量生产原料药，多数依赖从中国采购廉价原料再制剂。 因此，两岸关系紧张时，药品供应存在极大隐忧，引发公共卫生危机。

COVID-19疫情初期，一度造成全球原料药供应吃紧，部分药品短缺飙价。 日本、美国近年皆将医药供应链视为国安议题，台湾同样面对高度集中的API来源风险。 除药品外，医疗物资如疫苗原液、医用氧气等在非常情况下也可能面临供应挑战，需要未雨绸摩。 印度是中国以外最重要的仿制药与API大国，台湾应尽快开通与印度的直通机制

水是生命之母，稳定安全的水源供应离不开关键耗材，例如：活性碳和膜过滤组件(RO膜、UF超滤膜)。 这些大宗耗材，台湾多依赖进口或国外设厂供应。 台湾虽有小型厂商，但高质量活性碳大量仰赖进口椰壳碳或煤质碳。 有台资企业甚至赴中国江西合资设厂生产活性碳，再供应台湾水处理市场。

若国际物流中断或两岸冲突影响中国厂供货，台湾水公司净水用碳料可能不足。 精密滤膜主要由美、日、德企业生产(如杜邦、东丽等)，台湾需要从这些来源采购备品。 一旦战时进口受阻或这些国家自身需求优先，台湾净水设备维护将面临困难。

台湾在能源、矿产、粮食、化肥、医药、水务等领域皆存在“一断就危”的依赖结构。 这些领域涵盖经济命脉与基本民生，任何一环遭受供应中断，都可能对社会运作造成严重冲击。 台湾需建耀立起跨领域、跨部会的统筹管理机制，将战略物资安全提升到国安层次加以治理。

台湾在稀土、钨、石墨等关键矿产上严重依赖中国，倘若北京出于政治目的采取手段，将使台湾产业遭受冲击，这正是武器化相互依赖在矿产领域的风险。 (示意图/美联社)

国际上的战略资源治理的借鉴

面对全球供应链的风险，各国和国际组织已发展出多种制度化做法，从法律到专责机构，加强战略物资的安全治理。

法律方面，欧盟高度依赖进口的境况与台湾类似，为此在2023年提出《关键原物料法》(CRMA)，以提升原物料供应链韧性。 CRMA首先制定量化目标，到2030年，欧盟关键原料至少10%要能自主开采、40%自主加工、25%循环回收，同时避免任一战略原料对单一国家依赖超过65%。

日本早在2010年即尝到稀土制裁之苦，之后展开一系列制度性作法来降低对华依赖。 其一，日本政府立即着手建立稀土战略储备，由经产省补贴企业采购囤积，虽一度因抢购造成价格泡沫，但之后日本每年维持一定储备量，作为缓冲并平抑市场。

其二，日本推动供应来源多元化，透过官民合作在海外投资开发新矿。 最典型的是2011年经济产业省旗下的JOGMEC(日本石油天然气・金属矿物资源机构)联合民间企业出资1.5亿美元入股澳洲Lynas稀土公司，换取稳定供给权。 此举帮助Lynas度过财务危机，现已提供全球约12%的稀土产量，日本自中国进口比率也从90%以上降至50-60%。

其三，日本强化体制整合：近年将JOGMEC升级为日本国家能源和金属安全机构，赋予其一站式统筹矿产政策的职能。 该机构统合资源探勘、开发融资、储备管理功能，使政策协调更有效率。

台湾可考虑成立类似战略物资安全委员会的组织，统合各部门权责，掌管资源调查、海外投资、库存管理等事宜。 亦可考虑在预算中编列专款，用于奖励企业开发替代来源或进行储备，以减少政府单独承担成本。

医药与关键矿产供应链韧性可参考美国的案例，在医药方面，继COVID-19暴露药品供应弱点后，美国政府着手建立药品与API战略库存。 2020年美国FDA发布关键药品清单，包括100种必需药，并透过国防生产法资金支持，以及建立战略原料药库存(SAPIR)。

在矿产与工业方面，美国重启国防生产法和国家国防储备，投入巨额预算支持国内生产及储备锂电池材料、稀土磁体等关键品。 美国还牵头成立矿物安全伙伴关系(Minerals Security Partnership)，与盟国协力开发多元供应链。

美国以产业政策结合国安政策，从需求端和供给端双管齐下，提升战略资源自主掌控度。 台湾虽难有美国般的财力规模，但可在制度设计上借鉴，研拟“关键物资存储法”，明列必需品清单和库存目标; 运用政府采购长约诱导国内囤积; 并善用与美日欧的合作计划，争取加入共享供应情报和紧急调度的机制。

建立整合式战略资源管理机制

面对脆弱的资源依赖状况与国际胁迫风险，台湾亟需超前部署，在能源、矿产、粮食、医药、水资源五大领域构建整合式的战略资源统筹管理机制。 以下为核心建议要点：

盘点清单与分级管理：由行政院层级主导进行全国战略资源盘点，制定明确的战略物资清单。 依重要性与紧迫性将物资分级，例如：一级为即时影响国计民生，如石油、天然气、粮食、药品、水处理剂，二级为中期关键产业，如稀土、钨、半导体原料等，三级为一般重要。 清单应定期滚动更新，以反映科技发展，氢能材料、关键半导体设备零件等未来可能纳入。

建立“战略资源仪表板”监测系统：设计一套可视化仪表板监测关键指标。 主要指标至少包括：库存天数(DoC)、来源集中度(HHI指数)，超过阈值则启动分散采购计划、复原时间(TTR)：预估某物资供应中断后重建供应链所需时间、替代弹性，以等级量化(高、中、低替代性)。 透过上述关键绩效指标，建立直观图表仪表板供决策者使用，每月由专责单位更新，到达预警指标，政府便介入调节。

法制化与组织调整：建议研拟《战略资源安全法》或相关修法，为上述机制提供法律依据。 例如：授权政府可在平时要求业者维持最低库存; 规定进口多元化义务; 赋予政府紧急征用、价格管制权以防危机囤积哄抬等。

组织方面，可考虑在行政机构下设战略物资安全委员会或办公室，一如此次花莲救灾由政务委员统筹管理。 亦可参考日本，将公营事业或研究单位整并，成立国家资源安全院，专责执行数据搜集、国际谈判与紧急调度。 法制与组织变革的目的，在于打破现行的碎片化管理。

战备储备与库存管理：对于无法快速自产且替代性低的物资，如天然气、某些API、重要谷物，政府应直接或通过公营事业扩充储备设施。 同时，可效法美国建立原料备用库概念，对一些制造关键但保存期长的原物料，预先大量囤积在安全地点，紧急时支援产线继续运作。 战备储备需要预算支持，建议设立战略物资储备基金，来源可为年度预算拨款，或是超额税收挹注，实现“手中有粮、心中不慌”。

供应多元与公私协作：战略资源安全不仅在量，更在于供应结构的安全。 政府应制定来源多元化计划，鼓励和支持企业从更多国家进口，以及发展国内替代。 政府提供进口保险或补贴，让企业从非中国来源采购稍贵原料时，政府分担差价，诱导其调整供应链; 推动国际合作生产，与美日欧签署关键物资合作备忘录，在盟邦投资并购矿山或工厂，共享产出配额(日本JOGMEC模式)。

公私协作方面，政府可设立产业联防平台，定期召集能源、半导体、食品、制药、水资源等关键产业协会研商供应风险，信息共享。 平时由产业提报库存和需求，政府提供国际情资与预警，双方协力优化库存配置。

最后，从长远来看，要提高替代弹性，得做到“断一料而不瘫”，运用台湾的技术创新优势，对冲资源武器化。 政府应支持研发和引进替代技术，降低对单一资源的刚性依赖。

例如：发展再生能源与储能技术，部分替代天然气发电; 推广循环经济，加强金属回收，减少原生矿依赖; 研发创新材料，如寻找不使用稀土的马达; 鼓励农业使用有机肥部分替代化肥，或运用光电优势，发展室内垂直农场以备粮食不足; 支持仿制药产业升级等，至少实现最小程度的自给，满足部分需求。