冼岩来稿：“新都试验”见证中国政治进程

　　【万维读者网】万维读者冼岩来稿：民主制与集权制是人类社会的两种基本组织形式，分别具有自下而上、自上而下的程序
特征。依据自下而上的程序性组织起来的民主制国家，由于社会的不满情绪得到定期宣
泄、政治决策可以定期纠错，因而较易保持长期稳定性。在现代社会背景下，如果进行
抽象比较，民主制确实拥有集权制难以企及的优点。

但是，在已经实行集权制的具体国家，如何向民主制顺利转型却成为难题。困难在于如
何保证转型的可控、有序，越是规模庞大、国情复杂的国家，顺利转型的难度越大。前
苏联的经验教训表明：如果转型做不到可控、有序，其结果可能导致社会基本秩序的丧
失，国家动荡，经济倒退，许多人的基本生存条件难以保障。这种情况表明：如果政治
转型能够做到可控、有序，那么它就有可能导致一种“改善现状”的结果，它就是可取
的；如果不能做到可控、有序，那么它就只会导致“现状恶化”，就是不可取的。在后
一种情况下，与其转型，不如维持现状；尽管现状也存在许多缺陷，并非尽如人意，但
急于转型只会导致更糟。

因此，是否应该启动政治转型、什么时候启动，取决于是否已有可控、有序的政治改革
方案；对政治改革方案的评判，最重要的指标之一即是它是否能保证转型的可控、有
序。前苏之鉴使中国的执政者与许多学者都相信：在中国这种人口众多、人均资源贫
乏、经济基础薄弱、社会结构缺少弹性的规模大国，激进的、全面的政治改革只会使中
国转入比前苏联更大的动荡漩涡、陷入更加拔不出来的泥沼；因此，中国只能走渐进
的、逐层逐步推进的政治转型之路。

中国从1980年代开始的村级基层民主，即是对渐进改革的尝试。近20年来，中国在这方
面一直没有实质性进步，基层民主一直停留在村一级，未能向上延伸。这一方面是因为
国内外形势的变化使执政者调整了政策思路，另一方面也是由于对更进一步的民主扩展
（例如扩展到乡镇一级），没有能够保持可控、有序的把握。

激进、全面的政治改革要求的是政治秩序的历时性对接，即在砸烂旧秩序的同时建立起
新的秩序。实践证明这种操作难度极高，在发展中大国更是难乎其难。渐进改革要求的
只是共时性对接，即新秩序一点点地在旧秩序内部生成，逐步取代旧秩序。显然，这种
改革更易做到可控、有序。但由于在相当长时间内，旧秩序还要发挥功能，即新旧两种
秩序将同时发挥作用，这就产生了一个二者如何协调配合的问题。

中国的民主试验之所以从村级起步，为的就是新旧两种体制能够实现顺利对接。实际上
，由于激进、全面的政治转型风险莫测，西方发达国家的政治转型也是逐步渐进的。在
17至19世纪时期，西方发达国家普遍实行的是以财产、身份甚至人种相界定的“等级民
主制”，即将民主权利首先局限于少部分人，然后适用范围逐步扩大。西方这一政治渐
进过程历时数百年，保证了政治转型的可控、有序，有效维护了政治稳定。在当代，由
于观念的进步，以财产、身份甚至人种相界定的等级制已经失去土壤，政治渐进必须另
辟蹊径。无庸讳言，由基层逐层向上扩展应该是在一个有着集权传统的大国渐进生成民
主秩序的最可控、最有序的转型方式。

这条路径对中国社会的政治转型意义重大，事实上它是中国对现代政治转型理论的一大
独创性贡献。但在这条路上，中国遇到了阻碍：由于其间普遍发生的贫富分化，社会矛
盾激化，在完成村级选举后，再进一步往上走，中国政府已没有能够保持可控、有序、
实现新旧秩序顺利对接的把握。

在这种情况下，民主制度要进一步在中国扩展，就必须找到能够保持可控、有序、实现
新旧秩序顺利对接的更好方法；否则，执政者无论从其社会责任还是自身利益出发，都
情愿终止政治进程而不愿见事态走向失控。这就是近20年中国政治改革停滞不前的根本
原因。

自2003年12月在四川省成都市新都区开始的基层民主试验，为中国在现行体制下进一步
推进民主提供了新的进路。新都试验的特点是将向上扩展民主的路径局限于党内，即党
内公推直选镇党委书记。由于党员比之一般民众受到更多的自上而下的约束，因此党内
民主更易做到可控、有序。虽然镇党委书记由党内群众直选，但在党的纪律约束下，仍
然能够保证更上一级指令的有效执行，实现新旧秩序的顺利对接，而不易出现基层官员
在民意裹挟下与上级对抗的局面。

这种从基层起步、逐层推进的民主化思路与王力雄先生的递进民主设想颇相类似。递进
民主着眼于社会自治，能够更好发挥民主制自下而上的组织功能，但在与旧秩序对接上
较少可控性，较难保证有序性，因此不易为执政者采纳，很难获得自我推行的“第一动
力”。新都模式强调自上而下的可控性，这无疑会削弱民主制自下而上的自治功能，但
它已是当前条件下能够与现行体制相兼容的唯一可行路径。

在新都试验中，通过公推直选镇党委书记，并对当选人定期进行民主评议，辅之以选民
质询、罢免等程序设计，改变了基层官员所处的利益格局。由于权力职位不再单纯是由
上级委任而必须同时由底层的选票决定，基层官员不得不将底层群众的利益和要求放在
重要位置。如此一来，当下中国最棘手的官民矛盾在新都也被有效化解，官民关系大为
改善，行政效能大幅提高。

但是，新都的这种成功在很大程度上有赖于“试点效应”。作为胡温“党内民主”的试
验田，新都受到“上级高度关注”，其试验既为各方所注目、也得到各方大力支持。因
此，这种“试验”的成功并不意味着“量产”时也一定能取得同等效果。一旦广泛推广
，即使执政高层的意志坚定、统一，他们对其下各层级的推动力与关注力也会被逐层摊
薄；在自上而下的体系中，事情的效果成败，在很大程度上将要取决于基层操作者尤其
是其“一把手”。由于没有“试点”时那种足够的利益驱动，甚至可能还对自身利益损
多益少，因此对基层操作者的动机与努力，不宜抱乐观预期。新都模式在推广过程中被
一定程度的淘空、扭曲，似乎难以避免。

即使这样，这仍然是值得肯定的进步。在中国，政治转型本来就不可能一蹴而就，也不
可能直线而行，必然要经历曲折盘旋。党内基层民主的进步，至少可以为下一步的进步
搭建起程序性框架。正象中国民主进程的停滞与经济社会发生的变化有关一样，进一步
的实质性政治进步，同样有赖于经济社会层面的变化。