李毅：中国社会分层的结构与演变（连载十一）

为了深入理解中国社会分层，本章考察高考、户口、单位这三个构成中国社会分层结构独特性的主要社会体制。

第一节 高考

高考之路其实从小学一年级就开始了。每个县（或城区）每年由区县教育局组织小学毕业考试。考试的基本形式和高考相似，但只考两门功课，即数学和语文。尽管只有5%的不通过率，考试的实际分数对学生的意义重大。这个分数决定了学生进那个初中，而不同初中的教育水平很不一样。

同样，省初中毕业会考决定了学生是上好高中，还是去职校。省初中毕业会考的形势与高考相似，一天考两门，至少考三天，考试科目包括数学、语文、政治、英语、物理、化学、生物等。每个省都有几十所省重点中学，这些学校根据中考成绩，从全省挑选新生。由于有优秀的生源和教师，重点中学的毕业生大多能考进重点大学。在城市地区，一些家庭认为送孩子进职校比进差的高中更为经济。尽管孩子因此失去了上大学的机会，但他们能很快参加工作减轻家庭负担。

高二结束的时候，一年一度的省高中毕业会考将决定哪些学生可以获得高中文凭，继续准备高考。高中会考和中考一样是综合性考试，持续好几天，涵盖所有课程。那些无意参加高考上大学的学生，可以在通过这个考试取得高中文凭之后离校就业。

如果拿中国高考和美国的SAT（学习态度/测评考试，即美国的大学入学考试，只考三个小时）相比，两者之间的区别深刻而复杂。中国高考要持续几天，每门科目要考两、三个钟头。以前，六场考试固定设在每年的7月7日到9日。由于七月天气酷热, 从2002年开始，为了避开酷暑，并多给大学一个月的招生时间，考试日期改到了6月8日到9日。

表7-1 中国教育概况

来源: 《中国统计年鉴2004》,第97页.
注: 1964年文盲人口为13岁及13岁以上不识字人口。1982、1990和 2000年文盲人口为15岁及15岁以上不识字或识字很少的人。

在大多数中国城市，高考前两周，市政府会禁止在晚上10点到次日凌晨6点施工，以免影响考生休息。考试当天，所有考场附近的建筑工地一律停工。交通警察全力确保考生进出考场不受干扰。2003年，共有613万名考生，7234个考点，和23万个考场。[1]2004年，723万名考生参加高考，比2003年增加了110万，即18%。其中，567万人为应届高中毕业生，44.5%为女生，少数民族考生占7%，年龄超过二十六岁的考生占0.4%。农村考生人数第一次超过城市考生，占55%。[2]

考生家长都竭尽全力保证孩子以最佳身心状态应试。电视和报纸上，常常会有家长讲授在考前和考试期间如何支持孩子的故事。一些农村家长长期承受着沉重的经济负担，把孩子供到参加高考。一些富有的家庭为了让孩子在考试期间生活舒适，在考场附近为孩子订星级酒店房间。

对于考生来说，高考分数将决定他们能否成为只占中国人口4%的教育精英。如能考入重点大学，就意味着在一个十多亿人的国家，成为了占人口1%的教育精英，接受一流的高等教育。这不但反映了家长的能力和地位，也预示着家庭今后的经济收入与声望。能不能上大学关系到许多考生一生的命运。

第二节 户口

对于现行户口制度的研究（Solinger, 1999; Wang, 2004; Kam and Zhang, 1999; Cheng and Selden, 1994）表明，户口制度秦、汉就已确立，但是造成城乡隔离、二元社会的现行户口制度，是个新生事物，苏联东欧社会主义国家没有[3]。现行户口制度存在的原因，在不同历史时期有所不同。在50年代和60年代初期，现行户口制度的起源是为了实行统购统销，和应付大跃进带来的饥荒。严格的户口制度便于命令经济的实施和对社会全面有效的控制（见第三章）。）从1965到1985年，除上述原因外，更加上为应付大规模外敌入侵而准备打仗和进行三线建设（见第四章）。在1985年以后，粮食问题解决了，外敌入侵的危险消除了（见第五章），现行户口制度的实际结果是维护城市居民的特权，和为了保持想象中的由城乡隔离、二元社会带来的城市社会稳定。

户口制度的功与过在不同历史时期有所不同。尽管户口制度帮助中国避免了出现像印度那样的城市贫民窟，但它延缓了中国的城市化进程，中国城市人口比例在三十年里（1949-1979）仅从10%增长到20%（图7-1）。中国城市化比率现在不但远远落后于发达国家和世界平均水平，也远远落后于第三世界国家的平均水平。

八十年代初期，邓小平解散人民公社，实行包产到户。国家多次提高粮食收购价格。农民只需向国家交纳少许农业税，剩下的都归自己；可以在市场出售余粮，也可以自主生产肉蛋、食油、水果。短短几年，到1984、1985年，中国就开始有余粮。1985年以后，为了支持农民，国家建造了许多大型粮仓，粮食的收购价已经被提高到和进口美国粮食一样高了。但是，由于种粮收益太低，农民种粮的积极性不高。

简而言之，1985年以后，中国再也不缺粮了。与此同时，也是在1985年，由于苏联军队陷入阿富汗战争的泥淖，邓小平果断决策，世界大战和大规模外敌入侵危险不大，大规模准备打仗就此停止。所以，确切地说，从1985年起，建立一个统一的全国劳动力市场已经迫在眉睫，再也没有必要继续保持区分城市居民户口和农民户口的城乡隔离了。那么，为什么中国还要保留这个过时的制度呢？原因就是城市居民享受的六比一的特权（下文将详细讨论）。如果骤然废除现行户口制度，农民过快向城市移动，可能导致城市居民，特别是一些不是干部或准干部、不是资本家的城市居民，生活水平下降，可能引发城市地区的社会动荡。

来源: 1.《中国统计年鉴2004》第95页

2. 《中国劳动统计年鉴1998》第4页。

图7-1显示现在中国人被分成两类，即四亿多有城市户口的城市居民，和近八亿多有农村户口的农民。户口不是个地理概念，而是个社会经济地位概念。工人和干部可以一辈子在农村工作，但拥有城市户口。而农民，哪怕在城里工作了一、二十年，也还是农村户口。这种社会不平等与生俱来、生而致之。由于农民低下的经济和政治地位，与“农民”相连的词汇本身就带有负面含义。例如“农民意识”、“农民习惯”或者“像个农民”这些话在现代汉语里都充满贬意。城市居民和农民之间很少通婚，尤其在女性市民和男性农民之间更是如此。

能够反映农民社会地位的一个例子是中国的选举法和刑法。直到十年前，公安部还规定，如果一个城市居民第三次严重犯罪，就吊销城市户口，变成农民，或劳教期满留场就业。[4]从1953到1994年，选举法规定，一个农村人大代表所代表的选民人数是一个城市人大代表所代表选民人数的八倍。1995年选举法修正案把这个比例从8：1缩小到4：1。

60年代开始，国有企业主要从城市居民里招工。只有很少的名额用来招收来自农村的退伍军人。在大多数情况下，通过高考是农民变成城里人的唯一途径。但是，由于大多数好的高中都在城市地区，农民子弟的高考升学率总是远远低于城里的孩子。八亿农民很明白自己的社会经济地位。他们对自己和后代最大的希望或者梦想就是跳出农门变成城里人。

显示城乡不平等的重要指标是财富和收入差距。2002年10月，国家统计局就此发表了正式研究报告[5]：2001年，城市居民的人均年收入是6860元，农民是2366元。表面看来，差距是三比一。但是，农民收入的40%是实物，而不是货币，所以他们的货币收入仅为1800元/年，或者150元/月。在这150元里，20%要用来购买种子、农药、化肥、柴油等。结果，一个中国农民的购买力仅为120元/月，城市和农村的收入差距拉大到了五比一。此外，城市居民享受其他福利，例如住房、教育、卫生以及价格远低于农村的电力。这些加在一起，根据这个报告，2001年，城市-农村的差距达到六比一。根据所有的官方统计数据，在过去十年中，城市和农村之间的差距在持续拉大。事实上，由于从城市基础设施和教育获得的利益远远不止城市居民收入的六分之一，这个差距肯定远大于六比一。

中国的城市和农村之间存在着天壤之别。城市是工业社会，农村是农业社会。城市工人使用机器劳动，农民主要依靠人力。城市居民在单位和公司上班，农民以村为单位生产生活。城市依靠法律，农村依靠礼俗。在城市，人们作为个人生活在核心家庭，在农村，人们生活在大家庭、家族和村落里。两者的意识形态不同、生活方式不同、言谈举止不同。所以说，中国是一个工业化进程中的农业社会，由一个城市工业社会和一个农村农业社会共同组成。在过去的二十年，这个农业社会的一小部分迅速实现了工业化和城市化，但主要是在沿海地区和内地大中城市的郊区。

不但城市和农村之间存在巨大差异，大城市、中等城市、小城市之间也存在巨大的差距，这些差距大约为二比一至三比一。一般来说，城市越大，那里的居民就越富有、社会地位越高。这些不平等也是与生俱来、生而致之。[6]全国名牌大学的毕业生会被分配回原籍所在的省；全省名牌大学的毕业生会被分配回原籍所在的地、市、州；地、市、州首府的师范院校或护士学校的毕业生会被分配回原籍所在县。只有那些出生在首都、省会、地市州首府的毕业生才有天然的权利留在原籍所在城市。对于转业军官，他们的原籍所在省必须负责给他们安排合适的工作。这种情况变得越来越难以容忍。2003年4月，连官方的英文《中国日报》都按耐不住了：

毕业生就业面临着前所未有的困境……户口制度成为毕业生找到满意工作的最大障碍。尽管有所放松，对于在大城市找工作的学生来说，本地户口还是许多好工作的先决条件，包括北京和上海。北京市劳动局最近的一项调查发现，首都40％的工作要求求职者必须有北京市户口。这项要求粉碎了成千成万的大学毕业生希望在北京或者其他大城市工作的梦想……

北京、上海的居民比那些在穷乡僻壤工作的大学毕业生多挣十倍的钱并不少见……户口制度拉大了发达地区和内地的差距。但是，一些发达城市的利益集团为了垄断资源，力争保留户口制度和其他妨碍人才流动的障碍。发达城市有更多工作机会，但是也有更大的准入障碍，而内地欠发达地区的工作机会少，这种情况为失业人员寻找工作制造了困难。巨大的差距不但使得农村剩余劳动力难以找到工作，也降低了大学毕业生就业的机会……

由于户口制度和其他限制，大多数流动人口，去年约有9400万，无法在城市找到固定工作。这也意味着大学毕业生的工作机会减少了。原因很简单：更多的工人需要更多的管理人员，例如会计和销售人员。如果工人都是临时工，对管理人员的需求就会下降，而管理人员大多是大学毕业生。

当前国有企业和私有企业之间的不平等也造成了问题。虽然私有企业在生产上可以同国有企业竞争，它们在吸引人才方面还是很困难。国有企业可以为大学毕业生解决城市户口，而大多数私有企业做不到。只有很少的例外：一些私有的高科技公司可以安排解决聘用的大学毕业生的户口问题。结果，大多数毕业生试图在国有企业找工作，尽管这个低效的经济部门提供不了这么多的工作。到国企工作的毕业生许多人在得到城市户口之后就会离开国企，这样做对任何一方都是极大的浪费。[7]

1993年以后，不再有人公开反对最终改革现行户口制度。问题是什么时候改革和如何改革。当前中国的城市化落后于中国工业化将近二十个百分点。现行户口制度是目前阻碍中国社会经济发展的大障碍。城市化落后于工业化二十个百分点，这直接缩小了全国商品市场、全国资金市场、全国劳动力市场的规模，直接缩小了的中国的内需市场，直接压缩了中国工业化的规模和速度，直接减缓了中国的社会经济发展，直接降低了中国GDP的总量和增长速度。

第三节 单位

中国城市社会里的单位是工作场所和生活场所的结合。共有三种单位。第一种是党政机关，是700万公务员工作和生活的地方。第二种是企业单位，也就是国有企业。第三种是事业单位，包括公立大、中、小学，公立医院，公立的研究院所、博物馆、影剧院，等等。

单位不但提供就业和发放工资，更提供终身雇用和论资排辈，提供从摇篮到坟墓的社会保障，有自己的医院和幼儿园。所以，单位可以做到完全的社会控制。工作单位分不同的级别：省部级、地市级、县处级、乡镇级。在中国社会分层中，除了高考和户口，另一个能决定个人地位和福利的就是工作单位。一般说来，单位级别越高，单位越有钱，职工的福利就越好。换言之，做同样的工作，在不同的单位里，工资福利可以相差很多。

单位是一种制度创新。这种制度创新是农业社会向工业社会过渡时必要的组织形式。不但中国有，许多国家在相同的历史时期也都出现过类似的工作单位。有许多对于欧洲、美国和日本（例如Overbolt, 2002）的工作单位的研究。有一本小册子，叫《新罕布什尔的阿莫斯奇格：一部美国工业的史诗》（Straw, 1948），只有三十页，描述了一个十九世纪的美国工作单位的典型环境：

几乎不用现金，以棉纱的形式支付实物工资。棉纱就成了交易时的货币。在商店用棉纱买东西，给房东用棉纱交房租（第11页）。

人们统统住公司的大宿舍……谁要是在星期天不去教堂，或者在厂里和其他地方说脏话，或者酗酒，就会被解雇（第14页）。

厂房的大钟（几乎每座厂房的塔上都有一个大钟）早上四点半就会敲响，叫醒舍监，五点半是第一遍早餐铃。钟声在六点再响一遍，六点半开工，晚上七点半收工。周一到周六每天中午有半小时的午餐时间。就是说，每周工作75小时，几乎是现在40小时的两倍（第15页）。

所有工业化进程中的农业社会在快速工业化时，都要把千百万农民变成工人。工业化进程中的后发展者常常试图把大型工业企业变成一种自成一体的组织，同时具备生产单位、道德社区、家长权威、分配商品和特权的中心等多种功能。这在几乎所有的发展中国家都可以看到。

许多对中国单位的研究一直存在一个严重的误解，即认为中国的单位是在1949年以后出现的。一本新近出版的专著（Frazier, 2002）终于发现，新中国并没有创造单位，新中国不过是从旧中国继承了始于十九世纪末的工作单位。

中国的工作单位有两个特点：终身雇佣和完全的社会保障。它是工作场所、居住场所、社会福利系统的结合。它不但发放工资，还分配住房，提供儿童保育，开办学校，提供医疗，甚至举办葬礼。很多时候，它还管职工的恋爱、结婚、离婚、计划生育。它在围墙和大门（大多有门卫）里头自成一体。全民所有制只是理想，现实是单位所有制。个人眼里的单位，与其说是面向社会提供产品和服务的组织，不如说是个自给自足的社区和福利实体[8]。

中国古代社会并没有直接向城市居民提供福利的传统。为什么单位给职工分配住房？因为单位之外不存在房源。为什们单位向职工提供社会保障？因为单位之外不存在覆盖全社会的社会保障体制。为什么单位办学校和医疗？是因为单位之外没有覆盖全社会的教育体制和公共医疗体制。为什么过去单位甚至提供廉价的食品，有些还养猪？是因为全社会的粮食和肉类短缺。单位像政府一样进行社会控制，是因为单位之外没有覆盖全社会的与工业社会相适应的有效的政府主导的社会控制。

和日本相似，中国的工作单位实行终身雇佣并且论资排辈。上班是同事，下班是邻居，工作和生活交织在一起。工作单位作为微型的福利国家，除了管职工的工作，还管他们的生老病死和婚姻家庭，这都强化了社区感。中国单位的结构和功能，与日本的企业单位有很多相似之处。

但是单位在中日两国的结果很不一样。首先，终身雇佣和论资排辈在中国扩大化了。在日本企业，只有大企业里的技术骨干享受终身雇佣，他们一直只占日本全部劳动力的三分之一。其余三分之二的工人永远不能享受终身雇佣和论资排辈。而在中国，所有产业的所有工人都被终身雇佣，而且论资排辈，这是国有企业难以承受的负担。如此看来，中国不是错在有单位，而是错在把终身雇佣和论资排辈的单位制度推广到国企所有的产业和行业。

第二，建立终身雇佣和论资排辈的同时，日本企业用很强的管理来提高生产力。而在中国，文革期间和文革之后的中国单位失去了有效的管理能力。70年代，中国许多单位相当混乱、无法正常工作（Walder, 1986）。这使国企变成一种社会福利社区，而削弱了其社会生产的功能。国企工人变得习惯于“铁饭碗”和从摇篮到坟墓的福利保障，这些福利甚至还能通过子女顶替世代相传。

第三，日本大型企业直接面对世界市场经济，它们要与美国和欧洲的大企业竞争。国际市场的竞争逼着日本的大公司专注于市场、研发和竞争。命令经济下的中国国企则由于无须面对市场、没有竞争对手而整体性地逐渐失去了效率和竞争力。在许多工作单位，理性的科层化管理渐渐让位于费孝通所描绘的“差序格局”（Fei，1992），亲疏远近的人际关系取代了统一的组织管理格局。来自于中国农村，一些单位的人文生态环境又变回到了类似于中国农村。由于以上三点，中国单位的内部组织结构过时了。

很多国企是在苏联的帮助下建于五十年代初。但是，中国单位的组织结构在许多重要方面和苏联大型企业并不相同。苏联不像中国总是有大量的剩余劳动力，苏联一直缺乏劳动力。斯大林鼓励厂长负责制（一人负责），而不是党委领导下的厂长负责制。斯大林时代，从20年代末到30年代初，年平均调动率从100%上升到150%，意味着每个职工每年至少调动工作单位一到二次。70年代到80年代初，苏联大型企业工人中有20%每年都调动工作单位，就是说五个人里就有一个人每年都会离开原先的单位。尽管政府尽了很大努力阻止工人调动工作单位，而且企业提供了大多数基本生活必需品，从住房和学校到医疗和文化娱乐活动，频繁调动的情况还是无法改变（Lu and Parry, 1997）。

国有企业还受到职工社会保障的强大压力。在指令经济下，工厂不能倒闭也不能停产。直到90年代末，中国还没有实施破产法，也没有社会保障体系。以前在理论上，国企永不倒闭，国企职工永远从工厂获得社会保障。结果，不管国企是否盈利，是否维持有效的生产，国家必须拨款发工资。退休工资、医疗费和住房占了企业成本相当大一块，成为国有企业效率低下的重要原因。相反，乡镇企业或者非国有企业如果亏损，它们就会自动关闭，雇用的农民工就去别处打工或者回乡。

改革以前，中国城市的指令经济有两个主要缺陷。第一，企业吃国家的大锅饭，没有竞争。经营好、效益好的企业无法成长壮大，亏损、效率低下的企业永远不会倒闭。第二，职工吃企业的大锅饭，没有竞争。能干的管理人员和技术高的工人得不到应有的奖励，无能的管理人员和偷懒的工人也不会被开除。结果，国企越来越没有效率，职工越来越没有积极性。事业单位的情况更糟。简而言之，单位曾经有助于中国从农业社会转变为工业化进程中的农业社会；而进一步把中国转变为工业社会，就要求单位逐步退出历史舞台，让位于基于现代市场经济的组织形式。

下面，我们分开讨论国有企业改革和事业单位改革。第五、第六章已经部分讨论了国企改革和事业单位改革。国有企业的数量从1979年以前的30万个减少到2002年的15.9万个，并进一步减少到2004年的10万多个。国企改革可以被分为三个时期：1994年以前，1994到2000年，2000年以后。

1979年以后，政府下放给企业更多的决策权，并允许他们将收入和职工的表现挂钩。实施了两项措施。一项是“利改税”。改革以前，所有盈利必须上交国家。现在，企业可以保留税后利润。另一项是“拨改贷”。以前国有银行向企业拨款，现在改为向其贷款，要收利息。

1984年10月，城市改革正式启动。一开始，生产责任制和农村地区相似。但是后来，一些意想不到的结果出现了。盈利的企业不是把钱花在研发上，而是用来增加职工的工资和奖金。另一方面，那些亏损企业还是从国家得到补贴。

1992年，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋予国有企业更多自主权。从90年代初开始，尽管有了更大的自主权，国有企业的效益持续恶化。原因是出现了市场竞争。改革后，非国有企业迅猛发展，市场把中国的短缺经济变成了剩余经济，从卖方市场变成买方市场。在开放竞争的产业和行业，多数国企面临亏损。不断提高的自主管理权也带来了愈演愈烈的腐败，从官方媒体公布的越来越多的腐败案件中可见一斑。

预算软约束采取了新的形式，即软约束贷款取代了软约束拨款。有时为了维持社会稳定，国家要求国有银行向亏损企业继续贷款。到90年代中期，国有银行的不良贷款达到全部贷款的40%以上，占中国GDP的30%。

过去二十年，非国有企业（主要是乡镇企业）在制造业、零售业、建筑业、长途汽车运输业、宾馆酒店业取代了国有企业。这些行业的国有企业，没钱维持企业职工的社会保障，职工的退休工资和医疗费用受打击最重。与此同时，垄断行业的国企，例如国防、重工业、能源、航空和铁路运输、邮政和电信都没有受到大影响。

1997年初，中国领导人面临着令人震惊的形势。1996年，在新中国经济史上，国有工业企业的总亏损（791亿元）第一次超过了总盈利（413亿元）。中国没有私有银行，国有银行的大部分投资都投到国有企业中去了。如果国有企业整体破产，国有银行也不能幸免。之后不到一年，亚洲金融危机使多个亚洲国家陷入政治动荡。所有这些都迫使中国进行更迅速、更彻底的国有企业改革，抓大放小。

90年代初，大型国有企业股份化。1994年开始实行《公司法》。大型国企变成有限公司或者联合控股公司。1999年底，七千多家大中型国有企业实行了股份化。现在，这些国企都有股东大会、董事会和执行委员会。多数情况下，党委书记转任董事长。但是，这项改革并没有改变多数大中型国有企业的经营状况。国家仍然是最大的股东。这些企业和过去一样，很少考虑股东的权益。亏损也没有倒闭的风险，国家还是没法迫使国企盈利。

2000年以后，开始进行国企上市。2003年7月8日，国资委出台了一项针对大型国企的政策，196户国有大型企业集团在保持国家绝对控股的条件下上市，国资委强调这并不是搞私有化。到2002年底，中国三分之二的工业税收来自于国有企业；15.9万户国有企业盈利纳税，而64%的盈利来自于最大的196户企业集团。虽然国有企业的数量减少了，但是国企的规模和力量扩大了。[9]

2003年6月底，国资委进一步制定了大型国有企业关闭破产工作计划，几千家亏损企业将在五年内破产。其中的10%是在偏远山区依靠自然资源的国有企业，例如采矿企业。二百多户国防企业也在破产名单里。外资和私有企业购买和重组国有企业不受行业限制。事实上，1997年，中国在十个城市试行亏损国有企业破产，然后扩大到五十个城市。到2003年7月中，北京列出104家可供国内外公司收购的重点国有工业企业。从1995到2002年，共有7798户国有企业破产倒闭。[10]

经过十年酝酿，在2004年6月，全国人大终于通过了新的《破产法》。无论是国有企业，私人企业，还是外资企业，所有800万家企业全都适用这部法律，其中约有10万家国有企业。但有2000户左右国有企业例外，它们主要是军事和矿业企业。这些亏损企业依靠国家救济，将是最后一批破产的国有企业，破产工作预计在三到五年内全部完成。到2004年4月，中国通过行政干预关闭了3377家破产的国有企业，拨款493亿元作为国有企业破产补助资金，并允许国有银行冲销共计2238亿元破产国有企业的呆坏账。[11]

国有事业单位截至2004年共有130万个，其中95.2万个独立核算。国有事业单位的资产共计约3000亿元。事业单位有职工2800万人，包括2200万名干部（图6-7）和600万国家工人。这些事业单位和政府部门一道，在教育、公共卫生、科学研究、传媒、影视、出版、娱乐、体育等行业提供服务。全国超过70%的科研人员，95%的大学教师和医务人员在国有事业单位工作。国有事业单位的开支占超过30%的政府财政收入。[12]

国有事业单位改革是在大规模改革国有企业和精简政府机关之后，2003年初，人事部宣布在三年内终止2800万在事业单位的国家干部和工人的终身就业，实行聘任制。

1998年在全国范围内开始的科研机构改革可以说是成功的。中央各部委下属600多家研究单位。过去，政府每年向研究单位下达科研任务，由于研究单位并不熟悉市场竞争，大部分研究成果在通过国家评审后被束之高阁。1999年，国家要求这些科研机构转型成为技术公司或与大型国企合并，在激烈的市场竞争中养活自己。现在科研机构大部分都能够自负盈亏了。[13]

与国企改革和精简机构相同，难题是如何精减和安置事业单位过剩的干部和工人。1999年大规模精简政府机关的时候，一些公务员在事业单位找到了退路。但这次，没有别的出路了。一些干部和工人要在这个竞争过程中离开事业单位。于是，建立社会保障体制成为顺利改革的关键。

单位作为社会组织消亡的最大阻碍是没有社会保障体系。一定要建立一个有资金保障的、独立于单位之外的的社会保障体系。1999年开始，中国建立了一个社会保障体系的雏形。

1999年1月22日，国务院颁布《失业保险条例》[14]和《社会保险费征缴暂行条例》。[15]社会保险金包括养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费。所有参加社会保险体系的国有和非国有工作单位，以及所有有城市户口的职工每月交纳保费。保费和工资的比例由各省、自治区、直辖市人民政府决定。从此，失业人员所在单位和本人按照规定累计交费达到一定时间后，可以领取失业保险金，领取时间最长不得超过24个月。

2002年，一亿多城市职工参加了养老保险。同年，超过3300万退休人员领取养老金。国有企业退休人员的养老金从1997年平均415元/月增加到2002年625元/月。[16]2002年，一亿多名城市职工参加失业保险。2001年底，共有681万名登记在册的城市失业人员。2002年，500万城市失业人员领取到失业保险金。2002年，8500万城市职工加入基本医疗保险。所有省会城市和地市首府都建立了医保制度，最终将覆盖到县和乡。一个严重的问题是，许多公司企业拒绝缴纳社会保险金，而政府也无法依靠现行法律强制它们缴纳。[17]

1999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》。[18]根据《条例》，所有城市都要制定居民最低生活保障标准。市政府向收入低于最低生活保障标准并有本市户口的居民发放最低生活保障金。城市失业人员，在24个月内没有找到工作，开始从市政府领取最低生活保障金。截至2003年7月8日，1930万收入低于当地贫困线的城市贫困人口领取了城市最低生活保障金。其中1000万人是收入低于贫困线的在职人员，300万为失业人员，550万人为以上两类人的家属，100万人为“三无人员”（无工作、无收入、无劳动能力）。[19]大多数城市制定的贫困线都高于附近农民的平均收入；农民就在城市的边上，但他们不享受任何保障。

1999年4月3日，国务院颁布《住房公积金管理条例》，[20]建立了一种自愿缴存的长期住房储金系统。所有国有和非国有工作单位，以及有城市户口的在职职工可以每月在账户里存款。职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%。职工在购买和修缮住房是可以提取住房公积金帐户内的存储余额。

低租金和免费的住房曾是单位的福利之一。但高成本使得单位越来越无力建造更多更好的住房了。90年代中期，公有住房开始向现有居住者出售。1999年以后，由国务院先在北京实行，后来又要求全国所有城市实行房改，公有住房出售的速度大大加快。这个过程其实就是国家职工以很大的折扣买下自己居住的公有住房。购房折扣的大小根据职务、级别、职称和工龄计算。

打过折扣以后，这些住房只占市价的五分之一到一半。居民购买的其实不是产权，而是五十年到七十年的使用权。如果他们要出售房产，其工作单位有购买优先权。理论上，工作单位不再建造新的住房，房产市场将取代单位分房。如此低的房价使得房产改革在几年之内顺利完成。2002年8月，统计显示，中国80%的城市居民拥有属于自己的住房，[21]通常是一个有一到三间卧室的单元。

单位将随着社会保险体系的建立和完善而逐渐消亡。但是，这个过程不会像一些学者预期的那么快。中国从1999年开始建立社会保障体制，用以取代单位保障。即使在城市地区，也只有一亿多职工参加了这个新的体系，而另外一亿多城市职工没有参加，更不用提没有任何保障、完全被排除在新体系之外的五亿农民工与农民了。现在，多数单位仍然存在，特别是大型国企和大型事业单位，例如大学。沿海地区的单位比内陆地区消亡得快一些。单位社会保障体制的彻底消亡，还需时日。[22]

在国有单位逐步消亡的同时，非国有的单位却在迅速增加。大多数乡镇制造业企业就是单位，它们向农民工提供食宿，并严格控制农民工的个人生活。这又一次表明，对于新近来自农村的低技术工人，单位或许是一种不可避免的社会组织形式。

第四节 中国革命最后阶段的主要任务

从1840年到1949年，中国革命的主要任务是建立全新的经济体制、军事体制、政治体制、意识形态体系，使中国得以实现工业化和后工业化。这场革命尚未结束。中国要学习世界上最先进的社会体制，并同时保留自身的体制优势。至少有四个社会体制阻碍了中国的社会经济发展。中国革命最后阶段的任务，就包括改革这四个社会体制。

1．建立消灭城乡隔离的社会制度

如图6-3和图7-1所示，户口制度造成中国城市化严重滞后于中国工业化。中国的城市化比率每上升1%，城市基础设施的投资就增加1400亿元，GDP 就增加3360亿元。这意味着，单单城乡社会隔离这一个因素，就砍掉了中国每年三分之一的GDP。1985年以后，至少二十年，中国每年被社会隔离砍掉GDP的四分之一到三分之一。如果1985年就取消区域隔离和城乡隔离，中国现在的GDP应比现在翻一番。显然，社会隔离制度已经成为阻碍中国社会经济发展的毒瘤。如果取消社会隔离，中国的城市化比率和GDP将增长地更快、更协调。

由于这种社会隔离，中国社会发展1985年之后在某些方面走了弯路。毛泽东时代，起码在干部与干部之间、工人与工人之间，全国基本实现了同工同酬。但是1985年以后，由于社会隔离封堵了竞争和人口的自由流动，地区差异迅速拉大。以上海和青海为例。同样的工作在上海的工资可能比在青海高五到十倍。上海的最低贫困线比青海的人均收入还要高。资本和经济活动自然越来越集中到上海，远离青海。目前，中国的决策者对于这种差异存在一个很大的误解。上海市比青海省发达这件事本身并不是不平等，这很正常，以后也不会改变。真正的不平等，是同工不同酬，同样的工作在上海的工资比在青海高五到十倍，原因是人们在上海和青海之间不能自由流动。这种社会隔离制度才是造成中国东部、中部、西部之间巨大地区差异的根源。如果消灭社会隔离，东、中、西部之间巨大的收入差距（而不是发达程度的差距）将会自行消失，各地区的发展将会自动地变得更平衡更和谐。[23]

建立现代民族国家就是要把许多地方性的社区融汇成一个社会整体。在这个整体中，一个统一的全国性的劳务市场要比无数个被省县制分割的地方性社区强有力的多。这是现代工业社会比前工业社会有强大的多的凝聚力的源泉。本来，工业化必然要求建立全国性的劳务市场。但是，社会隔离把中国的工业化按照省、市、县切成碎片。1985年以来，中国的工业化越发展，社会的条块分割就越严重。这种情况迫使各个省、市、县只关心出生在那里的本地人，只为这些人谋利益，把地区利益放在国家利益之上，更不用说顾及其他地区的利益了。

社会隔离还直接阻碍了中国企业的发展，包括国有和非国有企业。目前，很难建立跨乡、跨市、跨省的企业。既没有全国劳务市场，又没有全国资金市场。地方政府只扶持本地产业，导致全国性的公司难以立足，难以发展壮大，难以同大跨国公司竞争。大跨国公司现在主导了中国的有关国内市场和进出口市场。中国经济发展增长的利润大量流进大跨国公司的口袋，因为中国的民族工业大公司大企业集团发展不起来。这不是地方政府的错，是社会隔离迫使他们不得不这么做。

可以理解，消灭社会隔离不是一朝一夕的事。但是十年应该够了。中国已经部分放开了县、乡一级的城乡流动，这是个伟大的开端。可以制定这样一个规划：在十年里，在保持社会稳定的同时，先用三年左右时间开放300个地级市的户口，再用三年左右时间开放30个省会城市的户口，最后用三年左右时间开放北京、上海等几个特大城市的户口。只要中央精心设计、精心施工，十年时间应该够了。[24]

2．建立全国性的社会保障制度[25]

在取消社会隔离的同时，必须建立一个全国性的社会保障体系。第一，它必须是义务的和强制的。每个雇员和雇主都要缴纳社会保险金。第二，它的门槛要低，低到每个雇员和雇主都交得起。国家可以鼓励雇员和雇主多交费，上限不封顶，但是起征点必须低到足以让这个系统得以建立。

第三，它必须是全国性的。很快，每个中国人都将有一个终身的全国性的身份证。在这个号码和现有信息技术的基础上，中国可以很容易地建立一个全国性的社会保障体系。全国性劳务市场只能建立在全国性社会保障体系之上。

第四，三条线都必须低到足以符合中国的社会经济发展水平。失业保险、养老保险、贫困救济是三条主要的社会保障线。中国是个贫穷的发展中国家，人均GDP只有1100美元，负担高额的社会福利只能阻碍社会经济发展。所以，贫困和失业救济要低到接受救济的人愿意在任何时候到任何地方去工作。这样，穷人就不会在任何地方，特别是在城市地区大量集中。最低养老金要足够低，这样国家才支付得起，也才能鼓励国内外投资。

特别是，这三条线要低到足以让农民再三考虑是否要放弃拥有的小块土地变成城市居民。如果城市贫民的生活都远远好于农民的生活，一旦取消户口，中国的城市也会像许多第三世界国家的城市一样，充满肮脏的贫民窟。

第五，这三条线都必须是全国性的，就像毛泽东时代的中国和今天的美国，地区之间同一种工作的工资差异必须很小（全国范围内基本上同工同酬）。这一点至关重要。只有三条线全国基本统一，才能建立一个全国性的劳务市场；只有三条线全国基本统一，才能消灭严重的地区差异（目前全国范围内基本上同工不同酬）；只有三条线全国基本统一，才能最终消除城乡社会隔离。

以上五点当然不可能一夜之间变成现实，但如果中央精心设计、精心施工，十年时间应该够了。

3．建立发展土地规模经营与发展农业机械化的稳定机制[26]

十多年来，中国成功地实行了一项政策，叫“土地换户口”。当一户农民家庭在城市找到工作或者经商，他们可以把拥有的小块土地交还给国家，换取城市户口。这项重要的政策下面还要深入讨论。

当前，每户农民家庭平均拥有0.7公顷土地[27]。这一小块地是可靠的最低社会保障。有了这块地，多数农民就不至于挨饿受冻。如果三条全国统一的社会保障线足够低，农民在放弃土地之前就要再三考虑。除非确保在城市有一份稳定的工作，农民不会轻易放弃土地。这一小块地，加上三条足够低的全国性社会保障线，将防止农民大量涌入城市。[28]

但是，0.7公顷对于实现规模经营和实现中国农业机械化来说，实在太小。大多数农民仍在依靠人力种地，和两千年前没有两样。没有规模经营，就无法机械化，不机械化，中国的农业将越来越落后。这就是90年代中期以后农民实际收入难以很大提高的根本原因。只要农民工及其家庭能够逐渐而有序地转移到城市成为城市居民，这0.7公顷土地就可以交给国家，国家就可以把这些土地分给其他的农民家庭。

必需建立这样一个土地的移交和再分配机制。在这个机制下，随着中国城市化和农村-城市移民的增长，拿土地换户口的农民变成城里人，上交土地给国家；国家把土地再分给其他农民；农民家庭将拥有越来越大块的土地；农民可以单个或集体地逐步发展土地规模经营，逐步实现农业机械化。当然，实现规模经营，实现农业机械化，不是一蹴而就的事，将是一个漫长过程。现在的问题时，这个过程根本还没有开始，因为根本就没有这样一个土地的移交和再分配机制。现在亟需开始建立这样一个机制。

4．建立免费义务教育与建立教育市场

现在，中国既没有义务教育，又没有教育市场。中国教育体制的决策者对这两者曾经存在根本性的误解。义务教育意味着免费教育。而之所以必须有一个教育市场，是因为全世界没有一个政府富有到能够向每个人提供免费的终身教育。

目前，中国根本就没有免费教育。在城市和农村，公立学校乱收费已经成了一种全国性的灾难。80年代，中国计划到2000年实行九年制义务教育，官方认为已经基本完成。但是，结果极不平衡。由于有些地方政府资金不足，有些学校不得不收高昂的学费。一些贫困地区学校的设施甚至比二十年前还要差，辍学率高达20-30%。城乡之间、地区之间教育质量的差距迅速拉大。在一些最贫困的农村学校，甚至没有桌椅板凳，学生每天要从家里自己带凳子。教育支出成了地方政府的沉重负担，特别是在一些贫困乡、贫困县。到2004年，中国乡财政欠债总额达到5000亿元，每年增加200亿元。[29]

如果义务教育意味着免费的公立教育，九年义务教育也许超越了2000年中国政府的财政能力。但是，根据目前中国政府的财政能力，也许可以向100%的适龄儿童提供六年免费的小学教育，向50%的适龄少年提供三年免费的初中教育，向20%的适龄青年提供三年免费的高中教育。剩下的50%需要上初中和80%需要上高中的适龄青少年则全部进入全国性的私有化的教育市场。

可以做这样的设想。对于每百名小学毕业生，在通过区县政府组织的语文和数学考试之后，国家向前五十名提供三年免费的初中教育。对于每五十名初中毕业生，在通过了省政府组织的中考之后，国家向前二十名提供三年免费的高中教育。如果贫困县乡教育经费不足，地市补；贫困地市的教育

费不足，省上补；贫困省区教育经费不足，中央补。这应该不是太重的财政负担。这样做所需的教育经费并不比现有教育经费数量更大。[30]

剩下的50%适龄上初中和80%适龄上高中的青少年全部进入全国性的教育市场。事实上，中国已经存在一个教育市场，但是不规范。中国的大城市里，已有一些贵族幼儿园和贵族学校。农村县、乡两级都出现了私立中学。中国可以尽快通过教育法，该法在人大已经讨论和推迟了好几年。法律应该鼓励私人尽可能多地创办私立学校。如果私立学校不涉足教育以外的其他产业，应予免缴企业税。学校有权自主聘用教师、自主招生、自主决定学费多少。学费由市场供求决定。私立学校，市场竞争，优胜劣汰。[31]

全国高考允许各省分别出题或许是不正确的。向市场社会转型以后，中国社会变得越来越不平等，社会各阶级之间、各地区之间的不平等日益明显。自古以来，全国统考是中国社会公平和社会公正的底线，对于中国的延续和统一起了不可磨灭的伟大作用。目前富裕大城市居民所享受的特权已经破坏了国家统一、社会公正、社会公平，已经损害了国家的根本利益和长远利益。富裕省市和地区的地方利益如果不受控制，中国可能出现三十一个省级高考，全国统考就将不复存在，必将进一步损害中国的统一和延续。[32]

高考的内容的确需要改革。过去二十年，许多学者建议实行文理不分科的单一的全国高考，因为文理分科造成许多高中、许多学生、许多家长轻视社会科学和人文科学。文理分科早就应该取消了。[33]

最大的教育市场是高等教育市场。建立和规范高等教育市场的办法可以是改变高等教育经费的发放办法。中国有将近一千所大专院校。就像改革前的国有企业，这些大专院校之间几乎不存在市场和竞争。基于全国统考，国家可以改变分配高教经费的办法，建立国家高等教育奖学金。2003年，中国政府向高等教育拨款788亿元。[34]目前每年超过300万考生通过高考。国家可以建立一个每年600亿元的全国奖学金，奖励全国高考前60万名考生，每人100000元；中国的本科教育为四年，每人每年25000元。大学每录取一名这60万名优等生中的一人，就能得到这100000元国家拨款，每年25000元。大学不但要免除这些优等生的学费和住宿费，每月还要发放生活费。剩下的188亿元以同样的方式作为全国研究生奖学金。

首先，这样做将为大学和大学生创造一个高等教育市场。大学不再依靠国家拨款，而要依靠吸引优等生，而学校只有通过提高教学质量来吸引优等生。考生和家长也会非常仔细地检查学校的教育质量。如此一来，大专院校之间的竞争就能导致优胜劣汰。

第二，这向全中国的贫穷优秀学生提供了向上流动的直接渠道。不管你家多穷，只要你刻苦聪明，国家就保证你接受免费教育，从小学一年级直到博士毕业，尽管比例很小。比例越小，荣誉越大，一向如此。其实，同二十多年前的20万相比，60万已经不是个小数目了。

对于其余二百多万通过高考的考生，他们要自己交学费，或者借学生贷款，或者向亲戚朋友借钱，或者不要上大学。大学的学费由高教市场的供需决定，国家不参与决定学费，但是要监督和规范市场。如果这样做，政府不需要增加一分钱高等教育经费，却提供了极大的社会公平。这样可以建立一个高等教育市场，极大地降低高等教育成本，极大地提高高等学校的办学效益，完全符合市场经济的原则。

这是一个可行的十年社会改革规划，有利于中国的社会发展、社会公平、社会正义。这个中国社会十年改革规划于1988年首次提出。[35]