冼岩来稿：为基层官员鸣不平

万维读者冼岩来稿：当前中国已进入社会矛盾多发期，群体性事件由1990年代的年发数千起上升至如今的年发数万起，维持稳定的社会成本越来越高，难度越来越大。

虽然当代中国社会的矛盾具有多样性，但群体之间矛盾（即人与人的矛盾）主要可概括为4类，即官民矛盾、劳资矛盾、中央与地方的矛盾，以及各种赢利机构（如厂商、医院、学校）与广大消费者的矛盾。民间和学界普遍认为，官民矛盾激化是导致当前诸多不稳定现象的主要原因。

在探寻官民矛盾激化的原因时，基层官员的恶劣形象凸显于公众视野，被用来解释一些地方官民关系每况愈下的成因。百姓普遍认为，中央的政策很好，就是被基层这些歪嘴和尚念歪了经。在中国有一种在其它国家很少能见到的奇怪现象：民众对政府官员的评价，普遍呈逐级递减之势；越是接近基层的官员，群众的评价越差。学界惯于以素质论来解释这种差异。

但是，这种解释并不具备说服力。人性具有普遍性，道德禀赋的高低分布不可能正好与官位的高低相一致。实际情况是，高官中也不乏贪渎之徒，只是在事发落马之前，大多数人难以察觉；基层也有高洁之士，往往在洪灾泛滥等关键时节，才见风骨。

必须从另外角度寻找这种不同级别官员之间不同表现、不同评价的根源。事实上，这种情况的普遍性，说明造成群众印象不同的，主要不是官员个人品质与思想境界的不同，而是不同层级官员的客观境况不同，即其掌握的利益资源多寡之不同，面对的利益格局不同。

中国行政体制在财政“分灶吃饭”的基本安排上，是按照有利于中央集权的原则来构建的。这是一种尽可能向上倾斜的结构安排，它具有权力与资源配置自上而下逐级递减、承载责任却逐级递增的基本特征。对基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越多，意味着需要面对的问题越多。不仅如此，上级还可以而且往往也确实在利用权力的优势，强迫缺少资源的下级承担更多责任，例如严令必须将不稳定因素就地化解，“谁家的孩子谁抱走”，不能将矛盾上交。这种行政体系内部上下之间的高度权责不对称，是民众对政府高层与基层的印象产生天壤之别的主要原因，也是导致当前不稳定因素增多的重要原因。

改革是一种利益与权力的调整过程，在整个1980年代及1990年代前期，利益调整的一个重要方向是中央对地方“放权让利”。从1990年代开始，“放权让利”已达到现行体制所能容纳的极限，边际效益越来越小甚至转为负面；于是利益调整开始反转，开始重新按照“有利于中央”的原则来配置权责。这种配置及其稳定成熟有一个过程，而这一过程与民众对不同层级官员生发出不同评价、以及社会不稳定因素逐渐增多的过程，在时间上趋于重合。

在这种体制安排下，基层陷入了某种权责困境。具体说，基层既处于行政体系的底端，又须直接面对民众，无论是公共政策目标的实现、还是强势集团利益的兑现，都需要通过基层对民间的作用来面对面完成。基层官员所面对的利益格局是：在资源有限的情况下，无论是迫于上级有形、无形的压力，还是出于自己与其他官、商进行利益交换的自觉，他们都可能趋向于选择牺牲民间底层弱势群体的利益。基层行为的这种倾向性，承载的并非仅仅是自身利益，还包括其他官、商等强势群体利益的实现。但具体选择由基层实施，在现行体制下，责任也仅仅由基层承担。

从这种意义上说，基层官员与民众的紧张关系、基层的恶劣形象，在很大程度上是出于不得已，他们自己也有苦难言。不仅如此，就话语权而言，基层官员也属于弱势群体。他们在民众心目中已成为众矢之的，知识分子也因其形象之恶劣而对其避之若蝎，他们自己更不敢直揭体制之弊、直言上级之短，最多喊几声“太委屈”而已。这种状况导致了他们只能长期背负“激化矛盾”的黑锅，既承担政治责任，又承受清议指责；既无人为其辩护，他们也无力自辩。

但是，基层官员不同于贫困人群等社会底层的弱势群体，他们绝非毫无博弈自卫之力。反之，如果说官僚体系是维持政权运转的基础，那么基层官员就是这一体系的基础。他们是政权有效运转的最终依托，无论是政权还是上级，都无法要求他们只付出不索取、只承担责任不享受权益。由于政府本身掌握的资源需按照“有利于中央、逐层递减”的原则进行分配，分到基层已所剩无几，甚至已不足以满足正常的公共行政需要，导致许多基层财政负债惊人，更遑论照顾基层官员的个人利益。既然体制本身不可能作出令基层满意至少是使他们能够接受的利益安排，他们就必然自立潜规则，从合法的体制渠道之外，向民间索取，或者从公共利益份额中自取补偿。

对于这种体制内分配的高度权责不对称，稍有历练的上级官员都心知肚明。只是他们从自己的利益立场出发，不可能主动指出或打破这种于己有利的不对称。但同时他们也知道，这对于基层极不公平。水至清则无鱼，在这种情况下，如果还要求基层高度清廉不但不近人情，而且也不现实。何况上级还必须依赖下级来完成更上一级布置交代下来的各项行政任务？既然体制对基层的激励有限，很多工作又需要基层完成，许多责任需要基层承担，上级就只能对基层的粗暴工作方式以及从合法途径之外攫取个人利益、甚至直接侵占民利的行为睁只眼闭只眼；这也是即使基层官民矛盾激化酿成轩然大波，上级对基层的“肇事者”也不易果断处理的原因。

如果这种高度不对称的政权体系内部的权责配置方式不予以改变，基层官员从合法的体制渠道之外寻找利益补偿的潜规则就不可能改变，以基层为爆发点的官民矛盾激化也不可避免。如果这一些都不能改变，以群体性事件频发为表现形式的不稳定就将成为常态，各级政府免不了长期东奔西跑，充当救火队；而火势之发生、弥漫，在很大程度上源于防火设备本身的配置不当。

“有利于中央、逐层递减”的资源配置原则其来有自，它从根本上源于可用资源的有限性，并不是想改变就能改变的。虽然中国近30年经济增长迅速，但迄今为止人均GDP不过1000多美元。受此局限，国家财政能力有限，很多方面捉襟见肘，行政费用同样如此。总量不足必须由局部作出牺牲，就行政系统内部而言，承受牺牲的首先只可能是相对最不具博弈能力的基层干部。

在资源分配原则短期内难以改变的情况下，能改变的只是责任追究机制。在这方面同样存在不小阻力，因为它同样要损害具有较高博弈能力的高官的切身利益。不过，相对而言，这种改变的难度较小，具有可操作空间。具体说，应该确立上级对下级过失的连带问责制；建立高官问责制，追究上级对下级过失的领导责任或政治责任；并明确追惩措施，将其公之于众，接受舆论的监督。与此同时，应该强力推行基层行政的公开化、透明化，尽可能让民众象官员一样清楚各项行政的来龙去脉及其利益得失，消除因未知而产生的困惑。

这种改变并不足以将以官民矛盾为特征的社会不稳定消弥于无形，但可增强真正有能力处理问题的那部分人的责任意识，使他们不得不将更多的时间、精力和资源运用于维护稳定的基础方面，并使现行体制对社会矛盾的处理更及时、更有效，提高政府的行政效率。同时，这种发生在最强势群体内部的调整，也是增进社会整体公平的一个方面。对于良性的社会治理及长期稳定而言，仅仅这些当然不够，但这可能已是今天我们所能做的全部。