沙鸥来稿：中国土地问题初解

万维读者沙鸥来稿：土地是人类活动的最基本物质依托。尤其在人类工业时代的经济活动中，土地更是基本生产要素之一，发挥着难以替代的作用。虽然在后工业时代或称为知识经济时代，经济活动中的人力和资本更起决定性作用，土地的生产要素的作用在下降，更多的被作为财富积累和消费的物化形式，但是由于土地的集生产性和消费性于一体的特点，再加上土地的不可再生性，土地制度向来是每一个国家的根本制度之一。

按照一般的经济学观点，构成土地制度的核心是土地所有权制度，只有在明确的土地所有权的基础上，由此而派生的一切有关土地的活动才是可靠的和具有功利意义的，不管其作为生产性要素还是作为财产性积累，因此，土地所有权制度又是每个国家的根本产权制度之一。

中国的土地所有权制度是按照马克思主义关于生产资料公有制的基本原理设立的。中国的土地所有制主要内容为土地公有制，分为两种形式：一是土地国有，主要指城市用地及国有企业用地，二是土地集体所有，主要指农村用地及乡镇级以下集体经济组织用地。

中共建国后的社会实践已表明，社会主义生产资料公有制的一个最重大的缺陷是所有者主体的实际缺位，这是造成公有制性质的生产资料生产效率低下的一个主要原因，其理论初衷的分配方式—–“按劳分配”在具体经济活动中又往往被平均主义所替代，结果对参与劳动的人又无公平可言。中国的土地公有制，也难以避免这一根本缺陷。

由于土地所有者主体的实际缺位，在中国市场经济建立的过程中，土地问题所引发的各种社会问题犹为严重。从2000年到2006年，因为在土地转让中有违法活动而被查处的全国各级官员就有8600多人，近年来的一系列官员腐败案如“陈良宇案”和“杜世成案”的背后都跟土地问题有关，而这仅仅是冰山一角；有报道称，近年来农民上访事件的近80%都与土地问题有关；三农问题和农民弱势背后的最深刻根源是土地因素；高企不下的房价和难以被法律承认的“小产权房”；土地的审批成为地方与中央政策博弈的根本利益动机；《物权法》中的固定性财产的土地所有权规定的尴尬。。。

以上事例就如日前国内有学者指出那样，中国现在的所有社会、经济、政治问题，或多或少的都和土地所有权问题有关，现在中国的土地问题已到了个变革的临界点。吴敬涟在最近一次的访谈中也指出，改革开放在产权制度改革方面的最大缺陷就是没有进行土地所有权方面的改革。与之相呼应的，是前一段时间黑龙江、陕西等地已有农民发出了收回土地所有权的呼声。

中国的土地问题是如此的严峻，带来的社会压力是如此的巨大，现实的呼声都有一个指向：实施土地私有化，不管是基于自由市场经济学的经典论述，还是基于现实社会解决土地问题的手段匮乏。从理论上,只有实现土地私有化，才能解决土地所有者主体缺位这一根本缺陷，才能从根本上解决由于土地而带来的社会、经济问题。

那么，现在中国土地私有化的条件是否具备呢？答案是否定的。中国要想实施土地私有化，至少要跨过四大障碍：

1，意识形态障碍。在中国目前的官方意识形态中，社会主义公有制并未被明文抛弃。一个重要原因在于，作为执政党的中共，如果抛弃这一基本思想，那么其政权的合法性就失去了继承性，因为与国有企业可以抓大放小不同，土地私有化是个整体性问题，没有可以存在例外的可能，在意识形态上没有缓冲的空间，此其一。其二，在现在的社会政治格局中，不管在体制内还是在体制外，借助于原有的发展制度已造就了大批的既得利益者。秦晖所言的中国发展的主要原因是“低人权优势”，对农民和城市的下岗职工来说，没有以土地为依托的财产权是构成这种“低人权”的主要内容，一个简单的道理是，农民和下岗职工由于没有财产权的经济支撑，基本上就失去对强势集团的议价能力。因此，一旦这种状况被打破，利益集团就可能会以意识形态为借口来向执政者发难，这必然导致社会和政局的不稳。这一意识形态障碍的打破，需要以更多的时间来进行思想方面的准备，以凝聚更多的体制内外的共识，降低政局动荡的风险。

2，社会保障障碍。中国目前的社会保障体系基本缺位，反映在现实中是社会保障覆盖率过低。以社会保障体系的三大保障体系为例，2006年底，养老保险覆盖人口为18766万人，医疗保险覆盖人数为15732万人，失业保险为11187万人，分别只占总人口的约14%、11.6%及8.2%。如果把城镇居民与农民分开，那么对土地问题反映最敏感的农民的社会保障覆盖率还要低。之所以形成这样的一个局面，是因为国家在很大程度上赋予土地对农民的社会保障的职能。如果不建立起可以替代土地的这一职能的覆盖农民人口的社会保障体系，那么在土地私有化后不可避免产生的土地兼并中，失地农民就无法获得必要的社会保障，这可能是目前土地私有化的最可能的现实社会风险。

3，粮食安全障碍。2006年3月，十届人大审查批准了国务院提出的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》，18亿亩耕地成为中国土地规划和控制必须严防死守的一条“红线”。这一红线的划定主要基于这样的战略思路：到2030年，中国人口预计将达到16亿人，在保证上述土地红线的情况下，中国还要每年进口5000万顿粮食才能基本解决民众的吃饭问题，尤其是随着能源的紧张，以美国为代表的发达国家越来越转向以粮食为主要原料的生物燃料，这必将进一步步加剧全球的粮食供应的紧张状况，因此粮食安全几乎是个关系到国家存亡的重大战略问题。土地私有化在某种程度上是与这一规划相抵触的，因为把土地所有权交给农民的同时，也意味着把土地的处置权也交给了农民，那么这一18亿亩的耕地红线就没法确保。粮食安全这一制约因素只有在粮食耕作技术有革命性飞越的情况下才能基本缓解，这是无法预计的。

4，制度性障碍。中国有着人类社会发展史上罕见的城乡二元结构，这种二元结构在很大程度上表现为农民相对于城镇居民的“非国民待遇”，包括身份歧视、就业安排、社会保障、公共服务等。而一旦土地私有化，那么必然意味着更多天文数字般的失地农民将涌入城市来创业，与现在的农民工的“打短工”不同，进城创业将是土地私有化后的失地农民几乎唯一的生存出路，其与现有的城市各种管理和公共服务的矛盾将是更加刚性的和不可调和的。现有的户籍制度、大部分城市都有的城市管理制度、公共服务制度都将在巨量进城人口的冲击下支离破碎，更加严重的是，如果不在制度安排上做相关准备，那么城镇居民和进城农民的冲突将是不可避免的，社会管理失效风险几乎不可控制。

因此，土地私有化尽管是解决现有许多社会问题的根本方法，但是在不跨过上述四大障碍之前而贸然实施的话，将会带来灾难性后果。土地私有化可以作为解决土地问题的最后指向，但必须通过一定的中间步骤，一步步来实施，以换取时间来进行相关的物质和制度上的准备。就中国目前状况，实施土地“有限产权、用途控制”的土地所有权制度是土地制度改革的一条可行的中间步骤。

“有限产权、用途控制”实际上在现有的土地制度中已可见端倪，尤其是在城市房地产市场和工业性用地上。目前中国的城镇一般都有城镇规划条例，对城镇用地进行规划控制，可以说是”用途控制”;土地使用者拥有的经过市场流转的土地，一般都拥有较长时间的使用权，如住宅一般是70年使用权，工业一般为40年使用权，并且使用者具有对之进行转让、出租、抵押等权利,也可算“有限产权”。

但是，现有的这种“有限产权、用途控制”的土地制度有两个基本缺陷：一是它不包括农村土地，除了被政府征用外，农村土地失去了在市场上进行流转的机会，因为农民没有对自己所承包的土地有处置的权利，二是它主要是针对土地的二级市场，而对土地流转的初级市场，土地的处置权则被国家所垄断，被征用的土地业主只有被动的获得补偿，而没有补偿前的议价权利。这两个缺陷的核心是土地所有权主体的缺位，这才是造成中国目前土地问题日益突出的主因。

因此，在现有的土地所有权制度的基础上，把已有的“有限产权、用途控制”进一步深入下去，赋予这一制度明确的所有权主体的内涵；同时国家从宏观和总体上对土地进行管理，防止地方政府和部门在利益驱动下的与民争利。具体做法一是把这一制度进一步扩大到农村，二是把它进一步扩大到土地流转的初级市场。

一，农村土地的“有限产权、用途控制”。

1，明确农民对所承包土地的处置权，承认农民对所承包土地的有限主体地位，允许农民对之进行一定期限的转让、转租、抵押等经济行为，使农村土地和人力、资本等生产要素一样能够流动。同时国家成立专门的土地银行和土地交易基金，作为农村土地交易的第三方进行相关的小额贷款、信用担保、中介服务和社会保障基金的筹措，为农民自主创业创造必要的融资环境。

2，在原有的土地规划的基础上，划定耕地保护的范围，对土地交易后的用途实行监督，确保耕地不被侵蚀和流失。

3，土地银行和土地交易基金的初始来源可以从大型国有垄断企业的利润中提取，并逐步进行补充，以对农民长期遭受“非国民待遇”的一种补偿，并以此为开始，逐步消解历史上的对农民的不公待遇，缓解社会矛盾。

4，在土地交易的同时，划出一部分土地交易资金，来建立失地农民社会保障体系。同时国家可把近1.5万亿美元的外汇储备拿出一部分来作为对失地农民的社会保障启动资金，并取消失地农民创业的工商管理费用，把这部分费用作为农民交纳社会保障基金的年金，逐步实现与城镇居民社会保障体系的对接。

二，城市土地的“有限产权、用途控制”。现有的城市土地流转的初级市场上只有一个所有者主体，那就是政府。在现有土地制度下，政府可以单方面确定土地规划，单方面决定土地征用和交易范围，单方面评估土地价格，单方面获取土地价格市场化后的高额利润。这种状况导致政府在土地流转方面的权力不受制约，官员的权力寻租动力过大，造成利益动机大于公益动机。因此必须在以下几方面进行改革：

1，在现有土地规划公示的基础上，由各级政府的基层单位把每一块有主土地的具体规划用途通知到每个土地业主；完善现有的《城乡规划法》，发挥选区内人大代表的作用，建立多层次的的政府—-土地业主的沟通机制，保证土地规划的合法性和可行性。如果这一机制能够逐步建立，将大大减少政府在城市建设中普遍遇到的官民对立，限制政府对土地规划的随意性，最大可能的压缩政府官员的权力寻祖空间。

2，在现有的土地储备制度的基础上，承认和确保各土地业主的有限主体地位。建立土地征用和交易的业主委托机制，政府可以主导土地流转，但应在满足土地规划的基础上，经过必要的业主委托流程。同时，业主可以自行寻找土地的购买方，并由政府进行土地规划审批，改变原来的土地交易的政府单向操作。

3，建立土地交易利润分成制度，以立法的形式，确定政府和业主对土地被征用后的招、拍、挂等市场流转后的利润分成体制，改变目前这种土地出让金几乎由政府一家独享的局面。这样，有千百个业主的监督，可最大限度的减少土地出让过程中的腐败行为，同时减少对业主的利益侵害。

4，建立公开的土地评估体系，这一步并不为难，只要对土地评估的相关标准进行公开就可，并引入异地评估和双向评估机制，允许进行异地评估和业主自行委托评估。

5，延长现有的土地出让年限，现有的土地出让年限太短，最长的住宅用地的出让年限才70年，不符合不动产交易的长期受让的特点。

6，政府对农村集体土地的征用则参照上述几点执行。

为确保这一制度改革的成功，还需在以下两方面进行制度配套：

1，逐步取消现有的对农民“非国民待遇”的制度性歧视，如现有的户籍制度和城市管理制度，加大对农村的基础设施公共投入，发展农村商业。

2，修改现有的与土地有关的法律体系的相关规定，如《土地管理法》、《城乡规划法》、《民法》、《合同法》。。。等，以使这一制度与国家的法律法规想衔接，以法律的形式对各土地所有者的“有限产权”的主体地位进行保护。

“有限产权、用途控制”的土地制度的实施，可以在最大程度上克服前文的四大障碍。“有限产权”可以避开意识形态障碍，因为在名义上土地仍为公有；同时在土地出让中抽取部分资金结合国家其他资金安排，可以同步建立相关的失地农民的社会保障体系；“用途控制”可以确保在农村土地交易中对耕地的保护，提高土地耕种的集约化经营程度，同时在一定程度上控制农村土地兼并，缓解城市化的压力。

“有限产权、用途控制”是对现有土地制度的一种改良，它可以在现有的土地制度基础上进行深化，与一步到位的土地私有化相比，减少了变革风险和变革成本。同时它又能赋予农民及城市土地业主的“有限产权”的主体地位，改变了土地 “公有制”的所有者主体模糊的现状，从而有效的保护个人的所有者权利，遏制目前在土地问题上的官民冲突和官场腐败。

最重要的是，“有限产权、用途控制”作为土地私有化的一个中间步骤，它的实施可以为土地私有化赢取经济发展和城乡二元制度改革的必要时间，吸取原来的国有企业改制时制度准备不充分的教训，为最终的土地私有化做好基本的物质和制度准备。

最后需要指出的是，在中国的政治、经济、社会改革中，人们往往以西方发达国家的相应制度为参照坐标，这有其理论上的合理性。但是这种类似于彼岸的，并被现实发达国家所证明着的“完美制度”，放到中国具体的现实情境下，究竟能够得出怎样的结果呢？恐怕谁都无法确定。以土地所有制为例，一边是现有的“公有制”，另一边是理论上完美的“私有制”，难道就不能有其他的所有制形式吗？假如在变革的过程中，人们突然发现，作为向“私有制”方向发展的一个中间步骤的土地 “有限产权、用途控制”制度，已经能很好地适应了中国的历史和现实的需求，并为广大民众所接受，那么还有继续“私有化”的必要吗？土地制度如此，其他的政治、经济、社会制度又何尝不是如此呢？