暴风雪与中国的应急能力

上月初，中国遭遇了近50年来最大的暴风雪。中国领导人的亲民公关和电力、公安、军队等部门人员在抗灾中的牺牲精神表现值得称赞。这次雪灾也让人们看到，中国在应对复杂、多项并发和罕见自然灾害的能力方面，还有改进余地。

　　这次冰雪风暴，中国南方和中部十多个省的交通和电力供应受到严重影响。光是在广州，数十万名要回乡过新年的旅客滞留多天；有数万人不顾湿冷天气，在一周内天天在火车站外等候上车机会。许多城市有数万旅客的行程受到阻延。

　　笔者了解到，安徽首府合肥的机场因暴风雪封闭，旅客转飞南京。从南京到合肥平时走高速公路仅需两个小时。近日来高速因冰雪厚滑封停，汽车要走整整两天。

　　不少南京的出租车司机也因路滑而停止营业。转飞南京的旅客要到附近的城市，若无亲朋同事远途接送，将会十分不便。

　　该场暴风雪是对中国应急能力、尤其是应对自然灾害突发事件的一大考验。在1月下旬，温家宝总理到湖南和广东视察灾情，并亲自到数万旅客受阻的广州火车站，安慰旅客，解释灾情。另外，胡锦涛主席指示有关部门和地方大力解救灾情。近日来，政治局常委分别到中国大陆各省帮助抗灾。

　　在胡锦涛主持的中央军委的动员下，30万官兵参与抗灾。一些地方政府部门如电力和公安部门的职员坚守职责，甚至以身殉职。如，湖南电力部门数名职工因暴风雪袭击而光荣殉职；数名交通警察在暴风雪中疏导交通时不幸牺牲。

　　不少士兵在暴风雪中连续奋战数日，每天只能休息四到五个小时。在许多人感叹中国社会公德问题的今天，这种奉献精神令人钦佩。

灾难考验建立三年的应急体系

　　这次暴风雪引起严重灾情，其重要原因是该场暴风雪规模之大。大雪在近十省连下20多天，是历史上罕见的。对中国的应急能力进行反思，对以后中国的健康发展，无疑是有利的。

    应对突发事件，西方称危机处理，是对政府施政能力和社会运转能力的一大考验。2003年中国爆发的沙斯风暴，中国中央和地方政府从中得到了不少有关应对突发事件的经验教训。
　　沙斯（非典）风暴后，中央和地方政府大力加强了应急能力的建设。特别是在应对传染病方面，中国各级政府增加了公共卫生特别是对传染病的预警和预防的开支，其能力大大改观。在2003年后出现的禽流感和其他传染病，政府都基本能迅速和沉着应对。

　　最重要的是，2005年中国政府便编制和通过了一整套应对各种紧急情况的预备方案。这些方案包括全国应急方案、专项和部门方案、以及省级应急方案。这些应急预备方案是基于中国国情、总结实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、听取各方面意见的基础上形成的。政府媒体认为，中国应急体系在2005年便初步建立。

　　从具体内容看，2005年建立的中国应急框架体系针对的是自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的突发危机。自然灾害被放在首位，可见政府对其重视。

　　从媒体的披露看，最重要的应急方案是应对自然灾害救助、防汛抗旱、地震、突发地质灾害、森林火灾、安全生产事故、铁路行车事故、民用航空器飞行事故、国家海上搜救应急、城市地铁事故、大面积停电、医疗卫生救援、重大动物疫情、重大食品安全事故。

　　中国政府强调：要形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制；提高防止和处置突发事件的能力，是履行职能和构建和谐社会的重要任务。

抗罕见灾害能力还可加强

　　2005年的应急体系的上述具体方案，其中隐含了这次暴风雪造成的灾害，如自然灾害救助、铁路行车事故、民用航空器飞行事故、大面积停电。

　　不过，这些方案，看来相对单一，后果较简单，可能还未考虑到这些危机的同时爆发和互相呼应。单一的危机相对好处理，但多项危机同时发生，危机的后果会更严重，影响面会更大。

　　这一次，有关部门可能低估了连续暴风雪造成的陆空交通与电力供应的严重后果。如，铁路部门恐怕没有估计到了暴风雪会持续两三周，也低估了深厚积雪和冰化对造成本已十分繁忙的铁路运输干扰的严重性。

    电力部门则低估了经过上十天暴风雪后，电线会堆积过厚过重冰雪，电线和电力器械会遭受毁坏和大面积停电。
　　另外，有关部门可能低估了多项危机同时爆发的连锁效应。如，铁路部门没有想到大面积停电后，全国普遍使用的电气化列车无法在受灾地区通行。

　　民航部门则没有料到，一些城市机场因暴风雪关闭，飞机被迫在邻近大城市机场降落后，这些城市间的路面交通因公路冰雪厚化而关闭。

暴风雪给中国应急的初步启示

　 这次暴风雪给中国未来的应急工作，提供了一些有益的启示：

　　一、要重视多维、相互作用的复杂危机的预防与处理。

　　正如上面所述，现有的灾害预防方案，各部门间对此次暴风雪的估计，可能就没有预计到多项危机、即铁路中断、公路堵塞、飞机转降、电力中断、食品运输供应受阻同时发生时，灾害的社会经济会受到更大干扰。

　　二、要提高对多项齐发的复杂危机的预警与多部门协调能力。

　　在此次暴风雪的抗灾中，有关部门，如气象、铁路、民航、公路、电力、公安、商务、劳动等部门之间，这些部门与有关地方在预警、沟通、合作方面，还有相当多的改进余地。

    三、要重视罕见、少发的巨大危机的预警、预防和处理。
　　

    此次大风雪是50年罕见。不过，在危机预警和预防时，即使是罕见灾害，一旦后果极其严重，就应列入预防范围之列。如美国有关方面便在多年前考虑陨石击中地球、人类文明毁灭的极罕见但后果极为严重的灾害的预警与预防。

　　四、要注重现代化设备（包括交通、发电/能源、通讯）在自然和人为灾害中的脆弱性，找出应对措施。

以往抗灾经验已不适用

　　中国近二三十年电气化进度很快。过去的大暴风雪，不会造成全国近十个省份部分地区的停电问题。因此，中国过去上百年和上千年的受灾和抗灾经验，不能机械地搬用到今天。

　　这次雪灾，铁路部门没有想到大面积停电后，全国普遍使用的电气化列车无法在受灾地区通行。如中国还是使用老式的柴煤蒸汽机车，则这种情况可能不会出现。

　　在高度现代化的今日中国，预防灾害要充分预计到现代化设备的脆弱性和现代化设施失灵后的严重后果，找出应对措施。

　　雪后见真情，这是此次中国民众在灾害后看到的中国领导人和在一线抗灾部门和部队的感受。但愿中国在应急方面能够从中吸取有益经验，进一步提高。这样，大雪过后，可以看到“瑞雪兆丰年”。

·作者为英国诺丁汉大学当代中国学学院讲师

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