小城镇是中国可持续发展的国家战略(一)

在全世界关注的目光中，北京奥运会实现了各国人民的梦想。奥运会后，中国经济能否特立独行于世界经济衰退的大环境中？中国可持续增长的动力源在哪里？中国实现现代化的突破口是什么？这既是以胡锦涛为首的中央领导集体及全国人民极为关注的一件大事，也是站在重要历史转折关头的中国必须要作出的战略抉择。我认为，充分把握好13亿人口的内需优势，中国经济应该可以保持又好又快的势头；同时作为一种重要的平衡对策，应把优先发展小城镇上升为奥运后国家战略。抓住江山如何排列、城乡如何共进这些中国走向现代化的根本问题，来实现新一轮的治国方略，并通过增加有效供给统揽全局，有利于扩大国内需求；有利于打破城乡二元结构积弊；有利于城市支持农村、工业反哺农业这一重大决策的贯彻执行，实现可持续增长与防止通货膨胀的双赢，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

我生在农村，长在农村，对小城镇有着天然的直觉，特别是十余年来我所研究的课题有70%以上都是关于农民、农业和农村问题，我身体里流淌着“农”字血脉，我心灵中点染着绿色情怀；我深深理解广大农民的苦痛、期盼、向往，深切体悟他们的治穷、致富、求变勇气，总想找到一个历史的机遇，深刻透视“三农”实际。这个实际不是狭隘的、区域性的、目光短浅的实际，而是面向全国的实际，面向世界的实际，面向未来的实际。这是一种开阔式的、放大了的、立体化的实际。从而从现实看到发展（这是质的实际），从不利看到有利（这是辨证的实际），从不能中看到可能（这是能动的实际），据此引申出优先发展小城镇是中国当代农村实现现代化的历史抉择这一结论，实现既立足于现实，又超越于现实，经过全民艰苦努力，把未来的目标转化为现实的伟大实践。

一、优先发展小城镇的理论与实践依据

读不懂农民、农业和农村，就读不懂中国。我国幅员辽阔，人口众多，在13亿人口中，就有9.4亿农民，农民占人口总量的 70%。因此，广大农民、农业和农村生产与生活的状况，不仅决定着中国经济社会的增长与进步，而且也直接作用于中国现代化的发展与进程。

小城镇作为大中城市与广大农村的结合部，是农业产业化的载体、农民生产生活的家园，是推动新农村建设的基地、统筹城乡关系的制高点，在整个农村生产生活中发挥着不可替代的作用。在我国，确立优先发展小城镇的国家战略，是有着深刻的理论与实践依据的。

（一）中国政府就小城镇建设做出了一系列全面部署，为优先发展小城镇奠定了理论与实践基础

我国自1998年提出“小城镇、大战略”以来，中国就小城镇发展作出了一系列的全面部署。2000年6月，中共中央、国务院专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。中共十六大、十七大报告，一直强调坚持大中小城市和小城镇协调发展。在中共中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，也反复提出要搞好小城镇建设。

2005年9月29日，中共中央总书记胡锦涛在主持中央政治局第25次集体学习时指出：“坚持走中国特色的城镇化道路，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。”“坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平，对于扩大内需、推动国民经济增长，对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。”

2005年12月31日，中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中进一步明确：“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，外来人口较多的城镇要从实际出发，完善社会管理职能”。

2006年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》强调，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构，城镇化率提高到47%。
虽然时至今日，对于中国到底要不要发展小城镇，始终存在着支持与反对的分歧意见，但是在党和国家一系列战略方针的指引下，优先发展小城镇必将成为当代中国农村走向现代化的历史抉择，从而以不可阻挡的气势迅猛向前发展。

（二）国内外小城镇建设的成功实践，为优先发展小城镇提供了借鉴与启示

纵观国内外小城镇发展的历史，大都是经过起步、徘徊和迅速发展三个阶段。中国小城镇发展有着悠久的历史，自两千多年前的周朝始，经过宋、明、清已发展到功能不断完善的时期。新中国成立后，党和国家非常重视小城镇的发展，自1949年对城镇体系的调整起、直至2005年底小城镇数量增加到19，522个、到乡镇企业已经成为农民增收的重要来源，中国的小城镇建设已步入从数量扩张到质量提高的战略转型期。特别是改革开放30年来，党中央发布了10个“一号文件”，都提出要优先发展小城镇，在小城镇先行先试一些出台的重大政策措施，把国家战略与小城镇内在体制机制创新有机地结合起来。世界各国的小城镇建设，虽然受到各种不同因素的影响，但也都得到了快速发展。经历了自英国工业革命以来各国由城镇人口进入快速增长的城镇化初期阶段和上个世纪以来发展中国家普遍走向工业化进程、进入城镇人口汇集、城市经济实力大大增强的中期阶段与高度城镇化、人口增长缓慢、低出生率与低死亡率并存，农村的推力和城市的吸引力都呈现疲软状态的后期阶段。所有这些，都为我国确立优先发展小城镇战略提供了有益的借鉴与启示。

首先，要顺势而为。中国应当把发展小城镇与改造传统农业相结合，实施农村综合开发战略，通过投资、补贴等措施提高农户收益，抓住城乡协调发展的结合点，依靠小城镇接受大中城市的人才、资金、技术辐射，逐步形成城乡一体化的产业结构和市场体系，缩小工农与城乡差距。

其次，要量力而行。中国各地区的自然、人文条件差异很大，各地的小城镇要依据本地的优势，发展自身的特色产业。在大中城市附近，小城镇可以大力发展生活服务行业，提高其生活质量，争取吸引高科技生产企业落户，与大中城市建立紧密联系；在东部地区，可以集中发展制造业和第三产业，与周围大中城市建立专业化分工的网络关系，提高小城镇的经济水平；在中西部地区，可以利用区域内的各种农业、矿产资源，发展农产品加工业、采矿业等，培育壮大劳动力密集型产业，力争成为区域发展的增长极。

第三，要依靠市场。市场经济是小城镇发展的推进器，发达国家的小城镇发展过程基本上是在市场机制的作用下实现的。作为一条国际经验，小城镇发展必须改革传统体制，坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，进行科学规划和管理。实行小城镇土地和非公益性基础设施供给市场化，改革阻碍农村人口流动和迁移的相关制度，最终实现市场经济规律在小城镇发展中的调节作用。只有这样，才能有效地引导乡镇企业向小城镇集聚、吸引农村剩余劳动力进城务工经商、动员各方面力量投资参与小城镇建设。

（三）国内一批小城镇建设的典型，为优先发展小城镇提供了示范样板和实践依据

根据党和国家政策的规定，加之改革开放的不断深化，近十余年来，在全国许多地区、特别是一些经济发达地区推行了小城镇的试点工作，已经涌现了如广东省中山市港口镇、江苏省吴江市七都镇、辽宁省大连市杨树房子镇、广东省鹤山市址山镇等一批小城镇建设的典型，为在全国范围内优先发展小城镇提供了示范样板和实践依据。

一是，开发性金融在小城镇的成功实践。针对小城镇建设中资金短缺这一瓶颈问题，国家开发银行自2003年开始对小城镇建设贷款进行全面试验，并于2004年7月，印发了《国家开发银行全国重点镇基础设施贷款项目开发评审指导意见》，以此促进试点镇信用建设、体制建设、法人治理结构建设和项目现金流建设，提高县域经济在市场经济条件下的组织征信和社会诚信，从而有效地缓解了全国重点镇建设资金紧缺矛盾，有效地规范了县（市）地方项目的管理，有效地保障了试点镇项目建设的进度。试点实践表明，国家开发银行在推进城乡一体化方面的积极尝试，是统筹城乡基础设施建设，推进重大基础设施共建共享，促进城镇公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射，缩小城乡差别的重要举措，将为后续同类项目地开展奠定良好的基础。

二是，广东省中山市港口镇两岸四地现代农业合作示范区的创新试点。通过建立示范区，创造一个现代农业的发展环境，由政府搭建一个主要由两岸四地农业龙头企业为主体的合作平台。在此基础上建立大陆、香港、澳门和台湾的农产品产销协作机制，形成优势互补、协作配套、共同发展的产业布局，为现代农业发展、为农村改革的制度创新、为农民权益保障体系的建立健全进行实践和理论探索。从而，实现“国家政策、政府平台、企业参与、社会资金”的结合，开城市之“渠”，引工业之“水”，灌农业之“田”，走出一条城乡一体化发展新路。实践表明，在港口镇建立大陆、香港、澳门和台湾两岸四地现代农业合作示范区，可以发挥农业龙头企业的引领作用和聚集效应，可以借鉴台湾发展现代农业的先进经验，可以为港澳乃至东南亚提供优质农产品服务。这对珠三角地区具有启发意义，对全国具有推广价值，可以为“三农”问题的解决积累新经验，探索新模式，作出新示范。

作者简介

彭真怀，1963年出生，江苏省连云港市人，北京大学中国地方政府研究院执行院长。从1996年开始研究宏观经济和地方政府创新，提出过许多重要的政策建议。特别是对沈北新区现代农业、厦门空腔型煤技术、小城镇发展战略、大豆产业政策、非公经济和军民两用技术等重大课题的调研，中央和地方领导多次作出批示，推动了有关政策的出台，并在实践中发挥指导作用。

彭真怀平和理性，旷达悠远，用思想驰骋于多维的发展空间，用情智书就对国家人民的无限忠诚。十多年来坚持调查研究，在自己的岗位上创造了一系列具有创新精神的研究成果。《人民日报》、新华社《瞭望》新闻周刊等30多家媒体分别发表彭真怀数十篇有较大影响的评论文章，较为重要的有《读不懂农民就读不懂中国》、《中国经济学家怎样看待诺贝尔奖》等。有影响的个人专著有《东北调查研究报告》、《西部调查研究报告》、《中华人民共和国反腐败立法研究》等。

彭真怀对一些重大课题的调查研究，通过《调研动态》向中央反映，其中一些政策建议已经在实践中发挥指导作用。按由近而远的时间顺序，最近两年的重要调研成果包括：

    1.向北京二商集团学习什么 ？ 2008年6月25日，中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇同志、北京市市长郭金龙同志分别作出批示。中国食品质量报、中央人民广播电台、第一财经日报等媒体，分别进行了专题报道。

2.把灾区创建为国家试验区的建议。2008年6月13日，光明日报社《情况反映》向中央领导报告了这个建议；6月16日，中共中央政治局委员、书记处书记王沪宁同志批示，以中央政策研究室第34期《书刊摘报》向中央主要领导报告，第7期《学习与研究》也全文刊发了这个建议。同时，第一财经日报、中国经济导报、中国经济时报等媒体，都作了专题报道。

3.对两岸关系几个重大问题的建议。2008年6月2日，国台办陈云林主任专门致函表示感谢，指出胡锦涛总书记及他本人已经对所探究的问题部分作出了回答，有关建议将在具体工作中予以考虑。

4.对沈北新区建立现代农业综合配套改革实验区的建议。2007年12月5日，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志在送阅件上作出批示，要求中央农村工作领导小组办公室总结沈北新区的探索。

5.对空腔型煤技术推广的调研。2007年11月30日，福建省省长黄小晶同志作出批示，要求福建省发改委把空腔型煤技术列入“618”课题。中央人民广播电台、中国广播网、人民日报海外版、中央电视台等媒体，对这次调研都进行了深度报道。

6.对沈北新区发展现代农业的调研。2007年8月5日，时任沈阳市市委书记的陈政高同志、市长李英杰同志分别作出批示，要求加大力度推进现代农业综合配套改革试点。辽宁省27个省直单位和厅委办局，也分别对该项调研提出书面肯定意见。

7.对东北老工业基地综合配套改革的建议。2007年4月20日，时任辽宁省省委书记的李克强同志作出批示，要求省委政策研究室支持。辽宁省振兴老工业基地政策环境推进小组办公室为此致函邀请，并对调研工作给予全力配合。

8.对大连又好又快利用外资的调研。2007年4月9日，大连市市长夏德仁同志作出批示，并致函表示感谢。国际商报、中国经济导报、大连日报等媒体对这次调研分别进行了报道，引起了各方面的广泛关注。

9.对小城镇发展战略的调研。2006年9月4日，国务院研究室第617号《决策参考》向中央政治局、书记处等党和国家领导人呈报了该项调研成果。新华社、世界农业、经济观察报等多家媒体，对这次调研进行了专题报道，产生了重要的推动作用。

10.对大豆产业政策的调研。2006年6月14日，国务院研究室第612号《决策参考》向中央政治局、书记处等党和国家领导人呈报了该项调研成果，国家食物营养咨询委员会专门召开会议，以该项研究成果起草给党中央、国务院的建议。全国人大代表、全国政协委员在2006年“两会”期间，分别就此提出议案。中国食品报、21世纪经济报道、农产品加工等多家媒体，对这次调研作出了全方位、多角度的报道。

11.对开发性金融的调研。2006年4月25日，国家开发银行行长陈元同志在该项研究成果上作出批示，要求评审三局、发展局、培训局与北京大学中国地方政府研究院合作、研究和培训，并给予研究院专项科研经费。

12.对光彩事业参与西部大开发的26条政策建议。2005年1月25日，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林，全国政协副主席、全国工商联主席黄孟复，中央统战部副部长胡德平分别作出批示。全国工商联为此专门致函表示感谢。新华社《瞭望》新闻周刊、科学时报、中国经济时报等20多家媒体，对这一成果进行了专题报道，并发表评论文章。