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万维读者网记者林孟编译报导:纽约大学法学教授、外交关系议会助理高级研究员费尔德曼(Noah Feldman),二月4日在《纽约时报》周刊上发表评论说,几个星期以来,美国国会忙于起草一份没有约束力的决议,谴责布什总统为了确保伊拉克首都巴格达的安全,计划调派21500名美军前往增援。
虽然民主党和某些共和党人责难布什大量增兵,而并没有予以实际阻拦,但这次沉重的打击已经暗示,国会可能使用手中的权力迫使总统听命就范。参议员肯尼迪(Ted Kennedy)已经提出法案,要求阻止总统在未经国会特别授权的情况下,增派更多部队。
增兵是谁的权力?历史上总统和国会关于开战的权力之争,已经打了不知多少笔墨官司。1973年通过的“战争权力法”( War Powers Act)规定,总统有权用兵的时间只有90天,之后如果没有国会授权,就不能继续调派军队。
宪法授予国会宣战权,但是是否包括不宣战的权力呢?如果伊拉克战争以签署和平条约的形式结束,那么条约需要由总统提出,并得到三分之二参议员批准才能通过。然而,我们在伊拉克的战争不可能以投降协议的方式结束。至今我们甚至还没有一个可以谈判的敌手。
宪法传统并没有清楚地解决上述问题。一旦国会授权打一场伊拉克那样的战争,那么总统作为美军总司令,便要允许他不受国会的干扰指挥军队。没有人相信国会能够合法地通过一项法律,命令美军夺取某个山头,而不是去攻占另一个。
在美国内战期间,国会设立了战争指挥联合委员会,怀著报复心态监督部队,在战役之后听取将军们的报告,向他们提出特定的战争指挥方面的问题。但是林肯总统为保护其独立决策权力,强烈反对上述措施。从那以后,国会通常避免在战争期间干这类事情。
在总统看来,要求他不派遣部队到巴格达,只是在某种程度上操纵总统的权力,而那是被宪法禁止的。当决定应当派遣多少部队到巴格达时,有理由认为总统是有权力的。然而,国会通常会提出附加的拨款条件,规定军费不能用于某些目的。理论上国会能够指示,不许通过某种法案形式追拨军费,以便增加派驻伊拉克部队的总人数。
甚至即使总统从其他战场抽调部队,或者动用其他的、未受限制的军费来支持这些部队,国会提出的附加条件也能够实际上阻止增加部队的人数,或者甚至要求减少在伊拉克的驻军。
以前国会曾经使用拨款权力来限制战争,但那只是为了结束战争。1970年,国会禁止为在柬埔寨的美军使用任何款项。到1973年,在尼克森总统同意从越南撤出美军部队后,国会规定了具体的日期,从那一天之后完全禁止动用金钱支持东南亚地区的战争。
提出这些历史上的总统的例子,有强烈的理由认为,总统作为三军总司令有其固有的权力,在调动军队时不需要向国会报告。国会则应当在运用其为所有驻伊美军拨款的权力时,表现更为通融,而不是试图就驻伊部队兵员的精确人数发布指令。
总之,如果国会能够把全部美国军人撤回国,那么为什么不能阻止总统向伊拉克增兵?然而自相矛盾的是,划分权力的宪法架构,是设计来削弱国会对特殊作战决策的干扰的。国会的运作体现人民的愿望,而战争从整体上看应当服从这种运作。
但是,国会的535名议员很难恰当地发布作战命令。为完成这样的任务,必需一位单独的超级司令官。甚至“战争权力法”也只把国会的宣战决定权视为战、和的开关,而不是战争力度调节器。
国会仍然还没有准备要求立即、全部从伊拉克撤军,而美国人民也似乎理解,猛然撤军可能使伊拉克目前的内战,演变成国际冲突,所以也没有要求立即全面撤军。
至少在目前,民主党人还无意在所有事情上都把总统逼到墙角。但是不愿寻求突破,却使国会在总统该如何打仗的问题上和后者对立,而不是反对总统仍然在打伊拉克战争这一事实本身。这使国会处于尴尬的立场。
费尔德曼指出,国会没有比这更糟的立场了。他最后认为,“当然,我们中仍然有一些人相信,对身陷伊拉克的美国来说,最大的问题始终是管理上的无能。在许多情况下,只要国会不想无保留地结束伊拉克战争,那么它就应当牢牢地监察战争,但不要试图支配战争”。
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